Een staatshand in de rug voor Franse graanboeren

Begin oktober 2016 verbleef ik enige tijd in Noord-Frankrijk. Het nieuws in Frankrijk werd toen beheerst door de dreigende sluiting van de fabriek van Alsthom in Besançon en het voorkomen daarvan doordat de Franse Staat, minderheidsaandeelhouder van Alsthom en geen exploitant van spoorlijnen, een bestelling plaatste voor de levering van een aantal locomotieven door Alsthom. Staatssteun? Europese aanbesteding?

Daardoor bleef een andere maatregel van de Franse regering in de berichtgeving enigszins onderbelicht. De regering kondigde in dezelfde week als de bestelling van de locomotieven een aantal maatregelen af ter ondersteuning van graanboeren in een aantal streken van Frankrijk. De reden daarvoor was dat veel Franse graanboeren in grote financiële problemen dreigen te komen of die problemen al hebben. De oorzaak daarvan is in hoofdzaak op twee redenen terug te voeren. Op de eerste plaats de wereldwijd dalende graanprijzen vanwege verwachte hoge opbrengsten van graan elders en de al aanwezige grote graanvoorraden. Op de tweede plaats de slechtste opbrengst van de graanoogst in bepaalde streken van Frankrijk in de laatste 30 jaren, tot bijna 30% minder dan de gemiddelde jaarlijkse opbrengst. Die misoogst is te wijten aan de slechte weersomstandigheden in de lente en vroeg in de zomer van 2016, veel regen en weinig zon. In het bijzonder was dat het geval in streken in het westen, het centrum en het oosten van Frankrijk, een strook van de Atlantische oceaan tot de Belgische grens bij Lotharingen, waar veel graan wordt verbouwd.

De maatregelen behelzen onder meer een garantie door BPI France, een publieke investeringsbank, van 50 % voor nieuwe financieringen en herfinancieringen, uitstel van terugbetaling van kredieten (année blanche) en (tijdelijke) verlaging van (grond)belasting en sociale premies, in de kern voornamelijk liquiditeitssteun. Deze maatregelen vallen onder het begrip staatssteun, zoals bepaald in de regelgeving van de Europese Unie. Voor de garanties heeft de regering een garantiefonds in het leven geroepen, waarin 50 tot 100 miljoen euro gestort zal worden. Daarmee kan vanwege de hefboomwerking zo`n 1,5 miljard euro aan financieringen, te verstrekken door private banken, voor de sector ter beschikking komen. Deze financieringen kunnen door de overheidsgarantie tegen gunstige voorwaarden met lage rentetarieven verstrekt worden. De Franse regering had overigens al in juli 2016, dus nog in de oogstperiode, aangekondigd dat er steunmaatregelen voor de getroffen boeren zouden komen. Er is geen sprake van directe steun in de vorm van subsidies, giften of directe financieringen of inkomenssteun door de overheid, maar veeleer van indirecte steun.

Deze steunmaatregelen zijn mede ingegeven door het officiële Franse regeringsbeleid prioriteit te geven aan het concurrentievermogen van de agrarische sector, en in het bijzonder van de graansector, ook in het licht van een positieve bijdrage daarvan aan de betalingsbalans. In de Franse cultuur is er ook meer waardering voor het platteland, de campagne. De actiebereidheid van de boeren kan ook een rol hebben gespeeld. Niet onvermeld mag blijven dat volgend jaar in Frankrijk presidentsverkiezingen plaatsvinden.

Hoe kaderen deze steunmaatregelen in de regelgeving van de Europese Unie?

Eén van de belangrijkste doelen van de Europese Unie is het tot stand brengen van een gemeenschappelijke (interne) markt en er voor te zorgen dat op die markt vrije mededinging plaatsvindt. Om verstoring van de interne markt door overheden tegen te gaan zijn allerlei Europese regels van kracht. De regels over staatssteun zijn bedoeld om de interne markt te beschermen tegen oneerlijke concurrentie met overheidsgeld. De Europese Commissie ziet erop toe dat deze regels worden nageleefd. Uitgangspunt van de economische ordening in de Europese Unie is dus marktwerking. In art. 3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie staat dat de Unie zich onder meer inzet ‘voor een sociale markteconomie met een groot concurrentievermogen’. Daarmee verdraagt zich niet een verstoring van de marktwerking door afspraken die de mededinging beperken, verhinderen of vervalsen (art. 101 Unieverdrag). Het verbod op steunmaatregelen van een staat of andere overheidsinstantie waardoor de mededinging kan word vervalst, is opgenomen in art. 107 lid 1 van het Unieverdrag. Dat artikellid luidt als volgt:

‘Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten gunstig beïnvloedt.’

Wil er sprake zijn van staatssteun in de zin van het verdrag dan moet (cumulatief) voldaan zijn aan de in dat artikellid vermelde criteria. In art. 107 wordt overigens ook een aantal toegestane steunmaatregelen opgesomd, waaronder steunmaatregelen tot herstel van schade veroorzaakt door natuurrampen of andere buitengewone gebeurtenissen (art. 107 lid 2 aanhef en sub b).

Mogelijke steunmaatregelen moeten door de lidstaat in beginsel bij de Commissie worden aangemeld die dan kan beoordelen of de maatregel al dan niet in strijd is met het verbod op staatssteun (art. 108 Unieverdrag). De benaming en vorm van de maatregel is daarbij niet van belang. Het gaat om het effect dat een maatregel heeft of kan hebben op de mededinging, speciaal de (interstatelijke) handel. De Commissie kan een Verordening vaststellen met soorten maatregelen die vrijgesteld zijn van aanmelding. De Franse regering doet geen beroep op de hiervoor in art. 107 lid 2 vermelde uitzondering omdat er volgens richtsnoeren van de Commissie geen sprake is van een natuurramp, zoals een aardbeving of overstroming. Evenmin is er sprake van een buitengewone gebeurtenis omdat dan in geval van ongunstige weersomstandigheden onder meer de productieopbrengst in een jaar minstens 30% lager moet zijn dan gemiddeld over een aantal jaren.

De Franse steunmaatregelen voor de graanboeren zijn gebaseerd op Verordening (EU) Nr. 1408/2013 van 18 december 2013 inzake de toepassing van de art. 107 en 108 van het Verdrag op de landbouwsector. Deze verordening is van toepassing op steun van relatief geringe omvang (de-minimissteun) die wordt verleend aan ondernemingen die actief zijn in de primaire sector van landbouwproducten. Steunmaatregelen die voldoen aan de voorwaarden van de verordening worden geacht buiten de werkingssfeer van art. 107 lid 1 te vallen, zijn vrijgesteld van aanmelding en dus geoorloofd. Een van de voorwaarden is dat het totale bedrag van de de-minimissteun aan een onderneming niet hoger ligt dan € 15.000,- over drie belastingjaren (art. 3 lid 2). Wanneer de steun in een andere vorm dan subsidie wordt verleend, is het steunbedrag het bruto-subsidie-equivalent van de steun (art. 3 lid 6). Aan de berekening van het bruto-subsidie-equivalent worden voorwaarden gesteld (art. 6). Of deze Franse steunmaatregelen geheel aan die voorwaarden voldoen, kan ik niet beoordelen. Dat is een kwestie van uitleg van de regelgeving en uitvoering van de berekening. Daarmee kan creatief worden omgegaan. Hoe het ook zij: de Franse regering heeft niet geoordeeld dat die slechte weersomstandigheden behoren tot het normale bedrijfsrisico van de graanboeren maar heeft hen een helpende hand toegestoken.

In dit verband dringt zich de vraag op: hoe zou de opstelling van de Nederlandse regering in soortgelijke gevallen zijn? Het (recente) verleden geeft naar mijn mening geen aanleiding tot optimisme. Denk bijvoorbeeld aan de weigering van de regering om boeren en tuinders in Oost-Brabant en Noord-Limburg direct of indirect financieel te ondersteunen bij de enorme schade die zij hebben geleden aan kassen, stallen en gewassen ten gevolge van overvloedige regenval, hagel en storm in juni van dit jaar. Een vileine gedachte is dat het om een beperkt aantal getroffenen gaat, wat electoraal niet zo interessant is. Ook het recente debacle met de fosfaatrechten zal de huiver voor ongeoorloofde staatssteun niet hebben doen afnemen, integendeel. Dat de voorzitter van LTO de mening heeft verkondigd dat overheidssteun op de lange termijn geen oplossing is voor dergelijke problemen, zal overigens ook niet bijdragen aan een meer welwillende opstelling van de overheid.