Traditioneel wordt in de gas- en elektriciteitssector een onderscheid gemaakt tussen productie, netbeheer en levering van gas en elektriciteit. Daarbij wordt enkel het netbeheer gezien als een gereguleerde activiteit in die zin dat netbeheer een monopolie-activiteit is die dient te worden gecontroleerd door een onafhankelijke instantie (in Nederland doorgaans aangeduid door de term ‘toezichthouder’; in België spreekt men over ‘regulator’). Deze controle betreft niet enkel de gelijke toegang tot het net maar ook de nettarieven, dan wel tariefmethodologie. Meer en meer worden evenwel allerlei mechanismen ingevoerd die ertoe leiden dat ook de levering en de productie van elektriciteit en aardgas worden gereguleerd. Inzake productie denken we bijvoorbeeld aan de tendens in verschillende landen om een capaciteitsmechanisme in te voeren om een tekort aan rentabiliteit van klassieke centrales te ondersteunen. Inzake de levering zien we dat onder de brede noemer van openbare dienstverplichtingen allerlei verplichtingen voor leveranciers in het leven zijn geroepen die eigenlijk de retailmarkt reguleren.1 In 2012 werd in België nog een stap verder gegaan en werd een vangnetmechanisme naar Nederlands model in het leven geroepen.
De Europese Commissie (hierna: de Commissie) lijkt nochtans vrij kritisch ten aanzien van de regulering van traditioneel vrije marktsegmenten. Zo heeft de Commissie aangegeven wat de grenzen dienen te zijn van een systeem van capaciteitsmechanismen.2 Ook ten aanzien van prijsregulering op de retailmarkt heeft de Commissie reeds herhaaldelijk kritische geluiden laten horen, onder meer in het jaarlijkse benchmarkrapport van de Commissie, gepubliceerd in 2009 waar we het volgende lezen: ‘De negatieve effecten van gereguleerde energieprijzen blijven een groot probleem voor de goede werking van de interne energiemarkt omdat dergelijke effecten concurrentievervalsing kunnen meebrengen (bv. door belemmeringen op te werpen voor nieuwkomers op de markt en de overstap naar een andere leverancier te bemoeilijken) en de juiste prijssignalen verstoren (en zo een negatieve invloed hebben op investeringen en stimulansen voor energie-efficiëntie). Voorts zijn prijscontrolemechanismen niet altijd verenigbaar met de EU-wetgeving. Er mag geen verwarring ontstaan tussen de bescherming van ‘kwetsbare klanten’ en prijsregulering voor alle klanten, of bepaalde categorieën klanten.’3 Deze visie werd bevestigd in een recenter rapport van de Europese Commissie.4 Overigens heeft ook de Europese vereniging van Energieregulatoren (Council of European Energy Regulators, CEER) zich al meermaals uitgesproken tegen prijsregulering.5
Deze visie van de Commissie heeft België er niet van weerhouden om in 2012 een systeem van regulering van de retail-energieprijs in te voeren. Dat systeem wordt, naar Nederlands voorbeeld, de vangnetregulering genoemd. In deze bijdrage trachten we de vraag te beantwoorden of deze vangnetregulering noodzakelijk is om marktdynamiek op gang te brengen dan wel of deze nog te verantwoorden is in een dynamische markt. Eerst wordt de Belgische regelgeving inzake de prijzen voor elektriciteit en aardgas besproken (par. 1); nadien wordt de vangnetregulering in België en Nederland geanalyseerd (resp. par. 2 en 3). Tot slot worden enkele conclusies geformuleerd (par. 4).
1. De Belgische regelgeving inzake prijzen van elektriciteit en aardgas
Nog vóór de invoering van het vangnetmechanisme bestond er in België reeds een regelgevend kader inzake de prijzen van elektriciteit en aardgas. De discussie omtrent het al dan niet invoeren van een systeem van prijsregulering is sinds de vrijmaking van de energiemarkt in zekere zin steeds latent aanwezig geweest omdat in 2003 in de elektriciteits- en gaswet een bepaling is opgenomen die de mogelijkheid biedt om maximumprijzen in te stellen. Art. 20, § 1 van de wet van 29 april 1999 betreffende de organisatie van de elektriciteitsmarkt (hierna: de elektriciteitswet) en art. 15/10 van de wet van 12 april 1965 betreffende het vervoer van gasachtige producten en andere door middel van leidingen (hierna: de gaswet) stelt dat de minister van Economie na advies van de federale regulator (Commissie voor de Regulering van Elektriciteit en Gas, hierna CREG) en na beraadslaging in Ministerraad maximumprijzen kan vaststellen voor de levering van elektriciteit en aardgas aan eindafnemers. Van deze mogelijkheid werd totnogtoe geen gebruik gemaakt.
Naar aanleiding van een aantal prijsstijgingen in 2008 kreeg de CREG bij wet van 8 juni 20086 bijkomende taken en bevoegdheden. De wetgever wilde de CREG meer bevoegdheden geven over alle componenten van de energieprijs. In de Memorie van Toelichting lezen we ‘het niet-gereguleerde deel van de geliberaliseerde markt komt dus onder controle van de overheid’.7 De nieuwe taken betreffen onder meer: toezicht houden op de transparantie en mededinging op de elektriciteits- en gasmarkt; de objectief verantwoorde verhouding beoordelen tussen de prijzen en de kosten van een bedrijf; er op toezien dat de technische en tarifaire toestand van de elektriciteits- en gassector alsook de evolutie van deze sector het algemeen belang beogen en kaderen in het algemene energiebeleid; het verzekeren van de permanente monitoring van de elektriciteits- en aardgasmarkt, zowel op het vlak van de marktwerking als op het vlak van de prijzen. Deze bepalingen behelzen zowel een deel dat toeziet op oneerlijke handelspraktijken en anticompetitief gedrag als een deel dat betrekking heeft op de prijzen van elektriciteits- een aardgasondernemingen.
De CREG moet erop toezien dat elke elektriciteits- en aardgasonderneming die elektriciteit of aardgas levert aan in België gevestigde afnemers zich onthoudt, afzonderlijk of in overleg met andere elektriciteits- en aardgasondernemingen, van elk anti-competitief gedrag of oneerlijke handelspraktijken die een weerslag hebben of zouden kunnen hebben op een goed werkende elektriciteits- en aardgasmarkt in België.8
Inzake prijzen luidt de bij wet van 6 juni 2008 ingevoerde bepaling dat de prijzen van een elektriciteits- en aardgasonderneming op een objectief verantwoorde wijze in verhouding dienen te staan tot de kosten van de onderneming. De CREG beoordeelt deze verhouding door onder meer de kosten en de prijzen van genoemde onderneming te vergelijken met de kosten en de prijzen van vergelijkbare ondernemingen, indien mogelijk ook op internationaal vlak.9 Indien de CREG vaststelt dat er geen objectief verantwoorde verhouding bestaat maakt zij, op eigen initiatief, een rapport over aan de minister dat haar bevindingen weergeeft en de maatregelen die zij aanbeveelt. De CREG geeft de veronderstelde inbreuken aan bij de Belgische Mededingingsautoriteit, zendt het rapport over dat ze aan de minister heeft overgezonden en deelt deze Mededingingsautoriteit ook de noodzakelijke vertrouwelijke informatie mede. Wat betreft de discriminatoire prijzen en/of voorwaarden betreft, kan de Koning, op voorstel van de CREG, bij een besluit vastgesteld na overleg in de Ministerraad, de dringende maatregelen nader bepalen die de CREG toegelaten wordt te nemen.10
Tegelijk kreeg de CREG in 2008 aanzienlijk uitgebreide bevoegdheden bij het uitoefenen van deze nieuwe taken:
vanwege de elektriciteits- en aardgasbedrijven elke inlichting verkrijgen, onder welke vorm ook, over materies die tot haar bevoegdheid en haar opdracht behoren binnen de dertig dagen na haar vraag;
van deze bedrijven verslagen verkrijgen over hun werkzaamheden of bepaalde aspecten ervan;
de informatie bepalen die haar regelmatig dient te worden meegedeeld en de periodiciteit waarmee deze informatie aan haar dient te worden overgezonden;
bij weigering van het toezenden van de gevraagde informatie binnen de dertig dagen overgaan tot het ter plaatse kennisnemen van alle hoger bedoelde inlichtingen en documenten die nodig zijn voor de uitvoering van de opdrachten die haar zijn toegewezen en deze desgevallend kopiëren.
Door de programmawet van 22 december 2008 werden de bevoegdheden en rechten van de CREG verder versterkt door het directiecomité van de CREG evenals de personeelsleden de mogelijkheid te geven om op te treden in de hoedanigheid van officier van gerechtelijke politie.11 Dat geeft hen de mogelijkheid om inbreuken op onder meer de bepalingen inzake prijzen vast te stellen in een proces-verbaal. Hiertoe kunnen zij tevens gebouwen, werkplaatsen en hun aanhorigheden tijdens de openings- of werkuren betreden, wanneer zulks voor de uitoefening van hun opdracht noodzakelijk is; alle dienstige vaststellingen doen, zich documenten, stukken, boeken en voorwerpen die bij de opsporing en vaststelling van inbreuken nodig zijn, doen vertonen en die in beslag nemen; alle inlichtingen verzamelen en alle geschreven of mondelinge verklaringen of getuigenissen afnemen; bijstand verlenen in het kader van de uitvoering van de beslissingen van de CREG.12 De CREG beschikt dan ook over verregaande controle- en dwangbevoegdheden.13
Uit de memorie van toelichting van de programmawet van 22 december 2008 blijkt overigens duidelijk de link tussen de nieuwe taken toegekend bij wet van 8 juni 2008 en de uitgebreide bevoegdheden van de CREG.’14 Indien er problemen zouden zijn met de gas- of elektriciteitsprijzen op de Belgische markt dan zou in principe de CREG dit detecteren op basis van haar algemene monitoringtaak en kan zij zelf actie ondernemen en voorstellen formuleren aan de regering.
Niettegenstaande deze meer uitgebreide bevoegdheden van de CREG, is het beleid in 2012 overgegaan tot de introductie van een prijsregulering naar Nederlands model – de zgn. vangnetregulering. Het eerste wat dus opvalt is dat niet is geopteerd voor de invoering van maximumprijzen hoewel wettelijk daartoe de mogelijkheid bestaat sinds 2003. Bijkomend dient ook te worden vastgesteld dat blijkbaar geen gebruik is gemaakt van de uitgebreide bevoegdheden inzake prijzencontrole waarover de CREG sinds 2008 beschikt. Weliswaar oefent de CREG haar monitoringtaak uit conform haar wettelijke taak. Nergens in de parlementaire stukken over de introductie van de vangnetregulering is aangegeven of deze taken onvoldoende zouden zijn om de prijzen afdoende te kunnen controleren. Nochtans lijkt de bepaling dat de prijzen van een elektriciteits- en aardgasonderneming op een objectief verantwoorde wijze in verhouding dienen te staan tot de kosten van de onderneming toch ruim te zijn geformuleerd.
2. De Belgische vangnetregulering
De Belgische ‘vangnetregulering’ is tot stand gekomen in een zeer specifieke politieke en economische context. Een goed begrip van deze context laat toe in te schatten waarom deze regulering er is gekomen en verklaart grotendeels de kenmerken ervan. Daarenboven is in 2012 niet enkel de vangnetregulering tot stand gekomen maar werden ook specifieke maatregelen genomen met als doel de concurrentie op de Belgische retailmarkt aan te zwengelen. Deze zijn belangrijk bij het inschatten van de effecten van de vangnetregulering.
Daarom wordt eerst een overzicht gegeven van de verschillende maatregelen die in 2012 door de Belgische regering werden genomen om een concurrentiële retailmarkt tot stand te brengen (2.1). Vervolgens wordt het eigenlijke vangnetmechanisme besproken (2.2). Recent hebben de CREG en de Nationale Bank van België een evaluatierapport over het vangnetmechanisme opgesteld. Deze evaluatie wordt onder 2.3 toegelicht. Tenslotte wordt stilgestaan bij de bepalingen van het federale regeerakkoord van 9 oktober 2014 aangaande het vangnetmechanisme.
2.1 De verschillende maatregelen genomen om te komen tot een concurrentiële retailmarkt
De memorie van toelichting stelt dat het vangnetmechanisme wordt ingevoerd teneinde huishoudelijke afnemers en Kleine en Middelgrote Ondernemingen (hierna: KMO’s)15 te beschermen tegen de volatiliteit van de elektriciteits- en gasprijzen.16 Daarnaast verwijst de memorie van toelichting naar studies van onder meer de CREG en de Nationale Bank van België; uit deze studies blijkt dat de elektriciteits- en aardgasprijzen in België erg volatiel zijn in die zin dat zij sneller wijzigen dan in de buurlanden en dat de prijzen een inflatoir effect hebben. Precies dit laatste punt is essentieel. In België worden in de regel lonen en uitkeringen namelijk automatisch aangepast aan de evolutie van de prijzen. Dat houdt in dat indien bepaalde indexen van prijzen stijgen, ook lonen en uitkeringen stijgen. Voorstanders van dit systeem (in eerste instantie de vakbonden) wijzen erop dat dit de koopkracht in stand houdt; tegenstanders daarentegen (werkgeversorganisaties) wijzen op de invloed van deze automatische indexering op de loonkosten en dus op de negatieve gevolgen voor de competitiviteit van de Belgische economie.
De bezorgdheid van de regering was dat indien de energieprijzen te sterk zouden stijgen, ook de index zou stijgen en bijgevolg ook de lonen en uitkeringen. Vooral de stijging van de sociale uitkeringen diende voor het krappe budget van de Staat te worden vermeden. Hoewel dat niet met zoveel woorden is terug te vinden in de memorie van toelichting lijkt het er sterk op dat het Belgische systeem van vangnetregulering in het leven is geroepen teneinde de automatische indexering van de lonen en uitkeringen te kunnen behouden. Immers, indien de energieprijzen minder sterk zouden stijgen, stijgt de index minder sterk, en wordt de indexering van lonen en uitkeringen vermeden of minstens vertraagd. Overigens valt ook op dat het beleid zich heeft beperkt tot het reguleren van de elektriciteits- en gasprijzen terwijl uit economische studies blijkt dat ook stookolie, benzine en diesel een belangrijk deel uitmaken van de kosten van een modaal Belgisch huisgezin.17 De overheid int heel wat accijnzen op deze producten en had hier dus makkelijk de prijs kunnen verlagen, aldus nog dezelfde studie.
De regering beperkte zich evenwel niet tot de invoering van een vangnetmechanisme voor elektriciteit en aardgas om de concurrentie aan te wakkeren. De redenering hierbij was dat indien er meer concurrentie zou zijn, de prijzen lager zouden zijn wat uiteraard ook een gunstig effect op de inflatie zou hebben. Een eerste maatregel die werd getroffen is het afschaffen van de zgn. verbrekingsvergoeding bij het vroegtijdig stopzetten van een retail contract. Voorheen kon een leverancier bij het vroegtijdig stoppen van een huishoudelijk contract een verbrekingsvergoeding aanrekenen van ten hoogste €50 of € 75 al naargelang het contract al dan niet langer dan zes maanden vóór het einde van de voorziene contractduur werd stopgezet.
Begin 2012 wilde de regering nog een dubbele verbrekingsvergoeding vermijden (d.w.z. één voor elektriciteit en één voor aardgas indien beide contracten niet op dezelfde datum waren afgesloten). Maar bij wet van 25 augustus 2012 werd bepaald dat zowel huishoudelijke afnemers als KMO’s hun leveringsovereenkomst op elk moment kunnen beëindigen, mits naleving van een opzegtermijn van één maand. De facto rekenden de leveranciers op de Belgische markt geen verbrekingsvergoeding meer aan sinds april 2012, dus nog vóór het wettelijke verbod op verbrekingsvergoedingen.18
Bovendien organiseerde de overheid in het najaar van 2012 een grote campagne ‘Durf Vergelijken’. Dit was enerzijds een mediacampagne waarbij verbruikers werd gewezen op het feit dat door energieprijzen te vergelijken zij potentieel een aanzienlijk lagere energieprijs konden krijgen. De campagne hield ook in dat federale ambtenaren naar diverse gemeenten gingen om mensen te helpen bij het vinden van de voor hen goedkoopste prijs en dus ook leverancier. Eenzelfde campagne wordt opnieuw gepland voor november 2014.
Tot slot is het zo dat vanaf 1 januari 2013 alle energieleveranciers hun slapende klanten (niet-actieve) klanten automatisch zijn overgeschakeld naar een actief product. Deze afnemers zijn vanaf dan beter in staat om hun prijzen en voorwaarden te vergelijken met andere actieve contracten die op de markt worden aangeboden.19
2.2 De vangnetregulering
De Belgische vangnetregulering kwam tot stand in twee fasen, nl. via de wet van 8 januari 2012.20 Deze regeling zou in werking treden op 1 april 2012, maar ze werd gewijzigd bij wet van 29 maart 2012.21
Het systeem ingevoerd door de wet van 8 januari 201222
Bij wet van 8 januari 2012 werd een systeem van prijsregulering gecreëerd. De noodzaak om een dergelijke prijsregulering in het leven te roepen vloeit volgens de Memorie van Toelichting voort uit het feit dat het merendeel van de huishoudelijke afnemers leveringscontracten afsluiten met een variabele prijs. Bij dergelijke contracten wordt, in functie van de evolutie van de indexeringsparameters, de prijs automatisch maandelijks aangepast.23 Maar volgens de Memorie van Toelichting kan niet worden bewezen dat de indexatieparameters representatief zijn voor de werkelijke kosten van de leveranciers. ‘Het is uitermate ingewikkeld voor de afnemers om deze indexeringsformules te ontcijferen en om precies te identificeren wat zij omvatten.’24 Daarom wilde de wetgever naar eigen zeggen huishoudelijke afnemers en KMO’s beschermen tegen de effecten van de volatiliteit van de prijzen.
De krachtlijnen van het vangnetsysteem zoals ingevoerd door de wet van 8 januari 2012 zijn als volgt:De CREG stelt voor elke leverancier een gegevensbank samen voor elk variabel contracttype (en voor elk nieuw contracttype). Elke leverancier is ertoe gehouden de informatie over de indexeringsformule en de daarbij gehanteerde parameters aan de CREG mee te delen;Het aantal keer dat een variabele prijs mag worden geïndexeerd wordt beperkt tot vier keer per jaar – een maandelijkse aanpassing is niet meer mogelijk;De leveranciers zijn verplicht om de door hen toegepaste indexeringsformules te publiceren op hun website;De CREG controleert vervolgens of de door de leverancier gehanteerde indexeringsformule correct werd toegepast en in overeenstemming is met de gegevens uit de gegevensbank;Voor wat betreft een prijsstijging die niet het gevolg is van het toepassen van de gewijzigde waarden van indexeringsparameters en die niet het gevolg is van een beslissing van de bevoegde overheid, regulator, netbeheerder, distributienetbeheerder, geldt een ex ante goedkeuring van de CREG. Daarbij is onder meer voorzien in een procedure van onderhandelingen.25In zijn advies toetste de Raad van State het vooropgestelde mechanisme aan de criteria uit het arrest Federutility.26 Hierin stelde het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof van Justitie) dat de Italiaanse regeling waarbij de aardgasprijzen voor consumenten werden vastgesteld aan de hand van referentieprijzen die bepaald werden door de toezichthouder in overeenstemming was met het Unierecht, op voorwaarde dat de nationale rechter zou vaststellen dat:met de regeling een algemeen economisch belang wordt nagestreefd dat erin bestaat dat de prijs voor de levering van aardgas aan de eindafnemer op een redelijk niveau wordt gehandhaafd, gelet op het feit dat de lidstaten, rekening houdend met de situatie van de aardgassector, de door richtlijn 2003/55/EG beoogde doelstellingen van liberalisering en van noodzakelijke bescherming van de eindafnemer met elkaar dienen te verzoenen;na 1 juli 2007 de vrije totstandkoming van de prijs voor de levering van aardgas slechts belemmerd wordt voor zover dit voor de verwezenlijking van een dergelijke doelstelling van algemeen economisch belang noodzakelijk is en dus slechts gedurende een noodzakelijkerwijs beperkte periode, en;de regeling duidelijk wordt gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar is en de gelijke toegang van de aardgasbedrijven van de Europese Unie tot de consument erdoor wordt gewaarborgd.Wat de eerste voorwaarde betreft, luidt het advies van de Raad van State dat de ontworpen regeling met name een algemeen economisch belang nastreeft dat erin bestaat dat de prijs voor de levering van elektriciteit aan de eindafnemer op een redelijk niveau wordt gehandhaafd.De evenredigheidstoets uit het arrest Federutility omvat meerdere elementen27: de maatregel moet beperkt zijn in de tijd; ten tweede mag de toegepaste interventiemethode niet verder gaan dan hetgeen noodzakelijk is ter verwezenlijking van de beoogde doelstelling van algemeen economisch belang; en ten derde is vereist dat de evenredigheid van de maatregel wordt verantwoord in het licht van de begunstigden ervan.Wat betreft de beperking in de tijd, stelde de Raad van State – verwijzend naar het arrest Federutility – dat zelfs bij een tijdelijke maatregel er mechanismen dienen te zijn waarbij de overheid ‘ingevolge het toepasselijke nationale recht op gezette tijden met korte tussenpozen de noodzaak en de modaliteiten van zijn interventie opnieuw dient te beoordelen, rekening houdend met de ontwikkeling van de […] sector’. Het wetsontwerp bepaalde dat de prijsregulering zou gelden tot 31 december 2014 en jaarlijks zou worden geëvalueerd door de CREG, die eventuele marktverstorende effecten ervan aan de minister meldt. Op grond van een evaluatierapport dat wordt opgesteld door de CREG en de Nationale Bank van België kan via KB, vastgesteld na overleg in de ministerraad, de ontworpen regeling verlengen voor een periode van drie jaar, indien hij vaststelt ‘dat de transparantie- en mededingingsvoorwaarden nog steeds niet vervuld zijn en dat de bescherming van de consument nog steeds niet gewaarborgd is’. De Raad van State wees er ter zake op dat geen uitdrukkelijke bepaling was opgenomen die een beëindiging van deze regeling vóór 31 december 2014 mogelijk maakt, indien voordien reeds zou blijken dat de doelstellingen inzake bescherming van de consument zijn bereikt. Aldus is, volgens de Raad van State, alleszins niet voldaan aan het door het Hof van Justitie geformuleerde vereiste dat ‘op gezette tijden met korte tussenpozen’ de noodzaak en de nadere details van de regeling moeten worden heroverwogen. Ook het gegeven dat de ontworpen regeling na een verlenging uiteindelijk nog tot 31 december 2017 van kracht kan blijven, werd door de Raad van State problematisch geacht. De wetgever lijkt deels te zijn ingegaan op deze opmerking van de Raad van State in die zin dat het vangnetmechanisme jaarlijks wordt gemonitord en dat er op elk moment een einde kan worden aangesteld bij belangrijke marktverstorende effecten. De verlenging van het vangnetmechanisme na 2014 (met een nieuwe periode van drie jaar) wordt afhankelijk gesteld van een evaluatierapport van de CREG en van de National Bank van België.28Inzake de vereiste van proportionaliteit verwijst het advies van de Raad van State naar een aantal economische gegevens die in de memorie van toelichting worden aangevoerd waaruit de grote volatiliteit van de elektriciteitsprijs moet blijken. Met de ontworpen regeling wordt gepoogd die volatiliteit te bestrijden, namelijk door de indexering van de energieprijs voor huishoudelijke afnemers en KMO’s slechts vier maal per jaar toe te staan en door de toepassing van de indexeringsmechanismen door de leveranciers te controleren. De beperking van het aantal indexeringen tot vier per jaar doorstaat de evenredigheidstoets van de Raad van State, aangezien een dergelijke maatregel bijdraagt tot de afvlakking van pieken door schommelingen van de index. Van belang is dat de controle op de toepassing van de indexeringsmechanismen vooral de transparantie van de energieprijzen beoogt, waarbij de leveranciers in beginsel zelf bepalen welke parameters zij hanteren voor die indexering, aldus nog de Raad van State.Daarentegen plaatst de Raad van State wel degelijk vraagtekens bij de maatregelen inzake de controle van andere prijsverhogingen (dus buiten de toepassing van de indexering). De Raad vraagt zich af of ‘deze prijscontrole wel bij uitstek de beperking beoogt van de gevolgen van de prijsstijgingen op de internationale markten’.29 Hiermee wordt verwezen naar een passage van het arrest Federutility, waar Hof van Justitie het volgende overweegt: ‘Op dit punt blijkt uit de bij het Hof in het kader van de onderhavige procedure ingediende opmerkingen dat de vaststelling van referentieprijzen voor de levering van aardgas, zoals die aan de orde in het hoofdgeding, strekt tot beperking van de gevolgen van de prijsstijging van petroleumproducten op de internationale markten, daar deze, in een situatie waarin van daadwerkelijke mededinging op de aardgasmarkt, inzonderheid op de groothandelsmarkt, nog geen sprake is, zonder overheidsingrijpen een sterke weerslag op de verkoopprijs aan de eindafnemer zouden hebben. Het staat aan de verwijzende rechterlijke instantie om te verifiëren of dit het geval is, onder meer rekening houdend met de doelstelling, een volledig operationele interne gasmarkt tot stand te brengen, en met de investeringen die noodzakelijk zijn om in de aardgassector daadwerkelijk concurrerend te zijn.’.De Raad van State stelt in dat verband dat de vangnetregulering in aanzienlijke mate de wijze van bedrijfsvoering van elektriciteitsleveranciers raakt, terwijl een inefficiënte of inadequate wijze van bedrijfsvoering in beginsel door een vrije marktwerking dient te worden opgevangen, veeleer dan door prijsverhogingen op algemene wijze aan een goedkeuring van overheidswege te onderwerpen. Voor wat dit onderdeel betreft meent de Raad van State dan ook vraagtekens te moeten plaatsen bij de evenredigheid van de ontworpen maatregel.Het Hof van Justitie vereist ook dat de evenredigheid van de maatregel wordt verantwoord in het licht van de begunstigden ervan. Er moet met name ‘rekening worden gehouden met de omstandigheid dat de situatie van ondernemingen van die van de huishoudelijke verbruiker verschilt en de beoogde doelstellingen en de af te wegen belangen niet noodzakelijkerwijs dezelfde zijn, en met de objectieve verschillen tussen de ondernemingen zelf, naargelang hun omvang’ . In dit verband verwijst de Raad van State onder meer naar de regeling in art. 3, lid 3, van de richtlijn die specifiek gericht is tot huishoudelijke afnemers maar die, indien de lidstaten zulks wenselijk achten, kan worden uitgebreid tot kleine ondernemingen. De Raad van State concludeert dat kan worden aangenomen dat de ontworpen regeling, die betrekking heeft op huishoudelijke eindafnemers en KMO’s voldoet aan het vereiste van evenredigheid in het licht van de begunstigden.De derde door het Hof van Justitie gehanteerde voorwaarde houdt in dat de openbaredienstverplichtingen duidelijk gedefinieerd, transparant, niet-discriminerend en controleerbaar moeten zijn, en steeds de gelijke toegang van de energiebedrijven in de Europese Unie tot de consument moeten waarborgen. Aan deze vereiste is volgens de Raad van State voldaan aangezien elke leverancier nog steeds vrij blijft om zijn eigen indexeringsmechanisme uit te werken en de controle van de CREG beperkt is tot het nagaan of onder het mom van een indexering geen andere prijsverhogingen worden doorgevoerd.Naar aanleiding van de opmerkingen van de Raad van State werd de tekst van de wet enkel aangepast inzake de tijdelijkheid van de prijsregulering in die zin dat aan de tekst is toegevoegd dat de maatregel op elk moment kan worden ingetrokken indien sprake is van marktverstorende effecten.Het bij wet van 8 januari 2012 voorziene vangnetmechanisme werd geacht in werking te treden op 1 april 2012. Maar op 29 maart 2012 werd het mechanisme deels gewijzigd en deels aangevuld.De wijzigingen door de wet van 29 maart 2012Nog vóór de hierboven beschreven vangnetregulering van kracht werd, werd deze gewijzigd en wel bij wet van 29 maart 2012 houdende diverse bepalingen.30 Deze nieuwe wet heeft in essentie de start van het eigenlijke vangnetmechanisme uitgesteld tot 1 januari 2013 maar heeft de indexeringsparameters bevroren per 1 april 2012 en heeft voorzien in een regulering van deze parameters.Het is opvallend dat deze wijzingen tot stand gekomen zijn via regeringsamendement tijdens de parlementaire besprekingen; zij waren niet opgenomen in het oorspronkelijke door de regering bij het Parlement ingediende voorontwerp van wet houdende diverse bepalingen. De Raad van State heeft zich dus niet uitgesproken over noch de prijsbevriezing noch de bijkomende regulering van de indexeringsparameters. In haar advies over de wet van 8 januari 2012 achtte de Raad van State belangrijk dat de leveranciers nog zelf hun indexeringsparameters konden bepalen.De verantwoording van het regeringsamendement luidt dat het vangnetmechanisme diende te worden versterkt met als doel ‘op een meer doeltreffende wijze de huishoudelijke afnemers en KMO’s te beschermen tegen de opwaartse indexering van de stroom- en gasprijzen en hun volatiliteit’.31 Verder luidt het dat omwille van ‘specifieke omstandigheden van de Belgische markt’ het vooropgestelde mechanisme enkele aanpassingen moet ondergaan. Hoewel de verantwoording van het regeringsamendement ietwat structuur mist om duidelijk deze specifieke omstandigheden te kunnen onderkennen, menen we twee van dergelijke omstandigheden te kunnen identificeren: de hoge energieprijzen in België en het feit dat leveranciers indexeringsparameters zouden gebruiken die niet representatief zijn voor de werkelijke bevoorradingskosten.Het is ook niet toevallig dat de verantwoording van het regeringsamendement meermaals verwijst naar twee studies die de regering einde december 2011 heeft gevraagd aan de CREG32 en aan het Prijzenobservatorium33. We stellen dus vast dat nog vóór de nieuwe vangnetregulering op grond van de wet van 8 januari 2012 van kracht werd, de regering een analyse over de energieprijzen heeft gevraagd; het resultaat van deze analyse is in feite de verantwoording geworden van de wijzigingen die aan het vangnetsysteem werden aangebracht bij wet van 29 maart 2012. Het lijkt er dus op dat reeds einde 2011 de politieke intentie aanwezig was om het toen nog toekomstige vangnetmechanisme bij te sturen. Deze vroegtijdige bijsturing kan allicht worden verklaard door het feit dat per 6 december 2011 een nieuwe regering aan de macht was gekomen.34In zijn studie stelt de CREG voor om in afwachting van structurele ingrepen die concurrentie op de Belgische markt substantieel zullen aanscherpen, de prijzen te bevriezen. De invloed die de studie heeft gehad op de wetgeving lijkt onmiskenbaar. Ten eerste werden de indexeringsparameters bevroren van 1 april 2012 tot 31 december 2012. Daarnaast werd ook een beperking ingevoerd op de indexeringsparameters die door leveranciers mogen worden gebruikt: enkel indexeringsparameters die aan welbepaalde criteria voldoen en die door de CREG zijn gevalideerd zullen mogen toegepast worden.Een en ander is terug te vinden in art. 29 van de wet van 29 maart 2012 (dat art. 108 van de wet van 8 januari 2012 wijzigt), op grond waarvan de opwaartse indexering van de variabele energieprijs voor de levering van elektriciteit en van aardgas, verboden is vanaf 1 april 2012 tot en met uiterlijk 31 december 2012, in zoverre deze de initiële grens overschrijdt die is vastgesteld op basis van de indexeringsparameters van de leveranciers op 1 april 2012 en in zoverre de CREG de indexeringsparameters voor een contracttype met variabele energieprijs niet heeft gevalideerd.35 De invoering van de prijsbevriezing is gepaard gegaan met heel wat commotie, ook in de pers, omdat onduidelijkheid bestond of de waarde van de paramaters op 1 april 2012 dan wel op 31 maart 2012 diende te worden vastgesteld.36 Deze commotie heeft consumenten nog meer bewust gemaakt van het nut om prijzen te gaan vergelijken.37Daarnaast voert de wet van 29 maart 2012 een systeem in van regulering van de indexeringsparameters. Op grond van het nieuwe art. 20bis, § 4bis van de elektriciteitswet en art. 15/10bis, § 4bis van de gaswet stelt een KB (na voorstel van de CREG) een exhaustieve lijst vast met criteria met het oog op de uitwerking door elkeen van de leveranciers van de indexeringsparameters opdat deze beantwoorden aan transparante, objectieve en niet-discriminatoire criteria en de werkelijke bevoorradingskosten vertegenwoordigen. Het systeem zoals ingevoerd door de wet van 29 maart 2012 bestond er dus kort gezegd in dat de energieprijzen voor een periode van negen maanden werden bevroren en dat deze bevriezing zou worden ongedaan gemaakt van zodra a) de CREG een voorstel van criteria zou overmaken aan de regering, b) de regering bij KB deze criteria zou vaststellen en c) de CREG de door een leverancier gehanteerde indexeringsformule heeft getoetst aan deze criteria. In augustus 2012 publiceerde de CREG zijn voorstellen.38 De KB’s werden uiteindelijk einde december 2012 vastgesteld. Art. 1 van het koninklijk besluit van 21 december 2012 ter bepaling van de exhaustieve lijst van toegelaten criteria voor de indexering van de elektriciteitsprijzen door de leveranciers39 stelt dat de indexeringsparameters bepaald door de leveranciers actief op de Belgische elektriciteitsmarkt aan de volgende cumulatieve criteria moet voldoen:1° ze veranderen alleen in functie van de evolutie van de werkelijke bevoorradingskosten van de leverancier; iedere parameter die evolueert in functie van personeelskosten, afschrijvingen of exploitatiekosten is dus verboden;2° hun naam weerspiegelt expliciet op basis van welke elementen deze parameters zijn berekend; 3° ze worden uitsluitend berekend op basis van beursnoteringen van de Centraal West-Europese (« CWE ») elektriciteitsmarkt;
4° ze moeten zich baseren op transparante, objectieve en controleerbare, in het bijzonder door de CREG, gegevens of noteringen, die worden gepubliceerd door beurzen of erkende noteringsorganismes voor wat betreft de prijzen voor de CWE zone.
Voor wat aardgas betreft zijn de eerste twee criteria identiek. Voor het overige wordt een belangrijke beperking ingevoerd wat betreft het gebruik van parameters gebaseerd op aardolie. Op grond van art. 1, 3°en 4° van het koninklijk besluit van 21 december 2012 ter bepaling van de exhaustieve lijst van toegelaten criteria voor de indexering van de gasprijzen door de leveranciers worden de parameters uitsluitend berekend op basis van beursnoteringen van de Centraal West Europese (« CWE ») gasmarkt, behalve indien de leverancier aan de CREG kan aantonen dat zijn werkelijke bevoorrading bestaat uit gas waarvan de indexatie tenminste gedeeltelijk gebeurt op basis van de aardolie-index. Indien de CREG bevestigt dat de werkelijke bevoorrading van de leverancier bestaat uit gas waarvan de indexering ten minste gedeeltelijk gebeurt op basis van de aardolie-index, voorziet de indexeringsformule een maximaal percentage dat vermenigvuldigd wordt met de beursnoteringen op de Europese aardoliemarkt. Dit maximaal percentage bedraagt 50 % voor het jaar 2013, 35 % voor het jaar 2014 en 0 % vanaf het jaar 2015.40
Beide KB’s van 21 december 2012 zijn in werking getreden op 1 april 2013. Vanaf dat moment konden leveranciers dus weer hun prijzen indexeren, op voorwaarde dat zij enkel nog indexeringsparameters hanteerden die door de CREG werden gevalideerd. Het is echter zo dat de facto de leveranciers actief op de Belgische markt reeds vanaf 1 januari 2013 de indexeringsparameters van de variabele prijsformules hebben aangepast aan de bepalingen van de KBs van 21 december 2012.41
De meeste paramaters die ingevolge deze KBs momenteel worden gebruikt op de Belgische markt zijn, wat elektriciteit betreft, rechtstreeks gebaseerd op de notering van Endex of Belpex en wat aardgas betreft op de TTF. Dit zijn dus waarden gerelateerd aan de groothandelsmarkten van elektriciteit en aardgas. De filosofie van het beperken van de indexeringsparameters was dat deze meer in lijn zouden zijn met de werkelijke bevoorradingskosten van de leveranciers. Nochtans lijkt het verre van zeker of een notering op de groothandelsmarkt noodzakelijk een weerspiegeling is van de reële bevoorradingskosten van een leverancier. Het meest typische voorbeeld is in het geval een onderneming lange termijncontracten heeft afgesloten voor de aankoop van aardgas (typisch met landen als Rusland, Nederland, Noorwegen etc.) waar de prijzen zijn gelinkt aan deze van aardolie. 2.3 De evaluatie door de CREG en de Nationale BankArt. 20bis, § 7 van de elektriciteitswet en art. 15/10bis, § 7 van de gaswet bepalen dat de CREG en de Nationale Bank van België jaarlijks het vangnetmechanisme evalueren teneinde met name de risico’s van de marktverstorende effecten te identificeren. Op basis van deze monitoring en het jaarverslag kan tot 31 december 2014, bij belangrijke marktverstorende effecten, op elk moment worden beslist om een einde te stellen aan het mechanisme; hiertoe is een koninklijk besluit vereist.Daarnaast bepaalt hetzelfde wetsartikel dat ten laatste zes maanden vóór 31 december 2014, de CREG en de Nationale Bank van België een evaluatierapport opstellen over het vangnetmechanisme. Op basis van dit rapport kan via KB het mechanisme worden verlengd met een nieuwe periode van drie jaar, indien een hernieuwing nodig is volgens een identieke procedure, en indien wordt vastgesteld dat de transparantie- en mededingingsvoorwaarden nog steeds niet vervuld zijn en dat de bescherming van de consument nog steeds niet gewaarborgd is.42 In maart 2014 publiceerde de CREG haar verslag over de marktverstorende effecten van het vangnetmechanisme. In dat verslag heeft de CREG de afwezigheid van marktverstorende effecten beoordeeld op basis van marktconcentratie, toetredings- en uittredingsdrempels, transparantie, productaanbod en prijsevolutie:Op basis van de evolutie van de marktaandelen, het aantal leverancierswissels en de concentratie-indexen (HHI) stelt de CREG dat er een sterke aanwijzing is ‘dat een reële concurrentie op de Belgische energiemarkten vandaag meer en meer een feit is.’; Noch de prijsbevriezing noch het eigenlijke vangnetmechanisme hebben een negatieve impact gehad op het aantal actieve leveranciers binnen de Belgische energiemarkt, aangezien meer leveranciers actief zijn geworden op de markt.43; Sinds de introductie van het vangnetmechanisme is de beschikbaarheid van relevante informatie zowel voor de aanbieders als de vragers in belangrijke mate toegenomen;In 2013 kende zowel het aantal actieve leveranciers als het aantal aangeboden producten een stijging, hetgeen volgens de CREG wijst op de afwezigheid van marktverstorende effecten als gevolg van de implementatie van het vangnetmechanisme;De implementatie van het vangnetmechanisme heeft er (steeds volgens de CREG) voor gezorgd dat de Belgische energieprijzen (d.w.z. de energiecomponent) zich naar het gemiddelde van de ons omringende landen toe bewegen: de gemiddelde Belgische elektriciteitsprijs is gedaald met 24% en de gasprijs met 15%.De CREG concludeert dan ook dat ‘de inspanningen die binnen het vangnetmechanisme werden geleverd om te komen tot meer transparantie op de energiemarkt naar de toekomst toe moeten worden verder gezet. Het eigenlijke vangnetmechanisme is pas vanaf 1 januari 2013 van start gegaan, het lijkt de CREG daarom noodzakelijk om de recent ontstane marktdynamiek ook naar de toekomst, via het behoud van het vangnetmechanisme verder te ondersteunen.’ Het komt ons voor dat, strikt juridisch genomen, deze conclusie niet strookt met de finaliteit van het verslag dat de CREG diende op te maken. Het doel van het verslag bestaat er in te identificeren of er marktverstorende elementen aanwezig zijn die een vervroegd stopzetten (i.e. vóór 31 december 2014) van het vangnetmechanisme noodzakelijk maken. In de conclusie spreekt de CREG zich echter uit voor het voortzetten van het mechanisme. Een uitspraak hierover diende, strikt genomen, echter het voorwerp uit te maken van het evaluatierapport.Dat evaluatierapport werd in juni 2014 gepubliceerd. Zoals aangegeven strekt dit rapport ertoe te evalueren of de transparantie- en mededingingsvoorwaarden nog steeds niet vervuld zijn en dat de bescherming van de consument nog steeds niet gewaarborgd is. Dit zou dan de regering ertoe kunnen brengen om het vangnetmechanisme ook na 31 december 2014 te verlengen.Qua transparantie stelde de CREG het volgende: doordat voor contracten met variabele prijsformules de bijhorende indexeringsparameters publiek beschikbaar zijn en doordat de indexeringsparameters ook worden gepubliceerd door de CREG, is de transparantie van de beschikbare prijsinformatie op de energiemarkt in belangrijke mate verhoogd. De CREG wijst erop dat ook het ‘Charter voor goede praktijken voor prijsvergelijkingswebsites voor elektriciteit en gas voor residentiële gebruikers en KMO’s’44 heeft geleid tot meer transparantie omdat het de vergelijkbaarheid van contracten heeft verbeterd.Wat de mededingingsvoorwaarden betreft, stelt de CREG dat de dominante historisch speler (Electrabel Customer Solutions) marktaandeel verliest in de drie regio’s. Dat verlies leidt tot een stijgend marktaandeel van spelers die reeds langer op de markt aanwezig waren (Essent en eni – het vroegere Nuon Belgium) en tot het veroveren van marktaandeel door nieuwere spelers zoals Eneco en Octa+. De CREG stelt ook een positieve evolutie vast van de concentratie-index, hoewel in de drie regio’s de HHI-index nog meer dan 2000 bedraagt. Anderzijds wijst de CREG wel op de hoge percentages van leverancierswissels:45De conclusie luidt dan ook: ‘De evoluties van de marktaandelen en de concentratie-indexen (HHI) vormen samen een sterke aanwijzing dat een reële concurrentie op de Belgische energiemarkten vandaag meer en meer een feit is. Een concurrentie die op basis van de geanalyseerde cijfers geen hinder lijkt te ondervinden van de implementatie van het vangnetmechanisme.’ In haar conclusie wijst de CREG op de positieve evolutie qua marktaandelen en aantal actieve leveranciers, hoewel zeker inzake marktconcentratie de situatie nog niet ideaal is. Voorts wordt aangegeven dat de vastgestelde dynamiek in de Belgische energiemarkt, net als het vangnetmechanisme, zeer recent is. ‘Op basis van de gevoerde analyse lijkt er een positief causaal verband tussen beide.’ In juli 2014 ging de GREG een stap verder door te stellen dat de vangnetregeling moet worden uitgebreid tot vaste producten.46In maart 2014 publiceerde ook de Nationale Bank zijn evaluatierapport over het vangnetmechanisme.47 De focus van de analyse van de Nationale Bank verschilt van deze van de CREG aangezien de Nationale Bank zich vooral focust op het effect van de verschillende maatregelen op de volatiliteit van de prijzen en de inflatie. De voornaamste elementen van het rapport van de Nationale Bank kunnen als volgt worden samengevat:De energiecomponent die in 2011 nog fors was gestegen stagneerde in 2012 en daalde licht in het tweede kwartaal van 2012; in de context van een toegenomen concurrentie hebben heel wat leveranciers vanaf januari 2013 hun prijzen verlaagd. Als gevolg hiervan daalde de energiecomponent voor variabele energiecontracten voor gas elektriciteit in 2013 met respectievelijk 12 en 10%;Indien de oude indexeringsparameters nog van kracht zouden zijn geweest, dan zou de prijs voor elektriciteit ongeveer hetzelfde zijn als op basis van de nieuwe parameters; voor gas zou de prijs op basis van de oude parameters (gelinkt aan de aardolieprijs) evenwel aanzienlijk hoger zijn geweest;Voor wat betreft de invloed op de inflatie, stelt de Nationale Bank dat in België de consumptieprijs voor gas in 2013 met 8,5 % is gedaald, tegen een stijging met 8 % in 2012, terwijl de elektriciteitsprijs met 0,9 % teruggelopen is (stijgingen van de transportkosten voor elektriciteit hebben de scherpe vermindering van de energiecomponent sterk getemperd). Maar dit is een ‘zeer gunstige ontwikkeling in vergelijking met het gemiddelde van de buurlanden, waar de elektriciteitsprijs in 2013’ met 9,5 % toenam en de gasprijs met 2,3 % gestegen is.De hoofdconclusie van de Nationale Bank is zeer genuanceerd. Het stelt dat het in dit stadium niet mogelijk is om het effect van het vangnetmechanisme op de volatiliteit precies te beoordelen, aangezien de invoering ervan gepaard ging met andere maatregelen die het tariferingsbeleid van de operatoren ingrijpend hebben gewijzigd. Toch wordt gesteld dat het behoud van het vangnetmechanisme aanbeveling verdient, aangezien geen risico’s voor een verstorend effect op de markt werden geïdentificeerd.2.4 De toekomst van de vangnetregulering Op 11 oktober 2014 legde een nieuwe regering de eed af. Het regeerakkoord van 9 oktober 2014 bevat een alinea m.b.t. het vangnetmechanisme. De regering neemt akte van de rapporten van de CREG en van de Nationale Bank en zal het mechanisme ‘voorlopig’ verlengen met één jaar. Het regeerakkoord stelt daarenboven dat het mechanisme uiterlijk op 31 december 2017 zal worden beëindigd. Het is alsnog niet duidelijk wat de bedoeling is van de verlenging met één jaar. De wet laat een verlenging toe voor een periode van drie jaar. Ons inziens is dit op te vatten als een maximumtermijn. De regering kan dus maximaal verlengen voor een periode van drie jaar; het lijkt ook mogelijk om telkens te verlengen voor een periode van één jaar. De datum van 31 december 2017 is de einddatum die ook vandaag in de wet is voorzien. Het is op dit ogenblik koffiedik kijken of de nieuwe federale regering van plan is de vangnetregulering al dan niet voortijdig stop te zetten. Anderzijds lijkt het wel vast te staan dat deze regulering ten laatste op 1 januari 2018 zal zijn afgeschaft. Dan zal deze zowat 5 jaar hebben bestaan. Bovendien lijkt de nieuwe regering niet te zullen ingaan op de vraag van de GREG, einde juli 2014, om de vangnetregulering uit te breiden tot vaste producten.3. De Nederlandse vangnetreguleringHieronder wordt eerste de huidige Nederlandse vangnetregulering besproken (3.1); vervolgens bekijken we de toekomst van deze regulering, met name naar aanleiding van de wetgevingsagenda STROOM (3.2).3.1 De huidige regelingDe Nederlandse vangnetregulering is opgenomen in art. 95b, lid 2-6, van de Elektriciteitswet 1998 en de art. 43, lid 2-6, van de Gaswet. Het eerste lid van beide wetsartikelen stelt dat een leverancier verplicht is aan huishoudelijke en kleinzakelijke afnemers elektriciteit en aardgas te leveren ‘op een betrouwbare wijze en tegen redelijke tarieven en voorwaarden’.48 De houder van een vergunning verschaft de Autoriteit Consument en Markt (hierna: ACM) ieder jaar en vier weken voor de wijziging van de tarieven een opgave van de tarieven die hij berekent en de voorwaarden die hij gebruikt bij de levering van elektriciteit en aardgas huishoudelijke en kleinzakelijke afnemers. Indien ACM van oordeel is dat de tarieven die houders van een vergunning berekenen onredelijk zijn, omdat daarin de effecten van een doelmatige bedrijfsvoering, die mede inhoudt de inkoop van elektriciteit en van energiebronnen bestemd voor opwekking daarvan, in onvoldoende mate leiden tot kostenverlaging, kan zij een maximumtarief vaststellen.De Nederlandse regeling geldt, in tegenstelling tot de Belgische, voor alle soorten contracten, dus zowel voor contracten met vaste als voor contracten met een variabele energieprijs. Beide regelingen hebben zowel betrekking op huishoudelijke afnemers als kleinzakelijke afnemers, met dien verstande dat hetgeen als kleinzakelijke afnemers wordt gezien niet dezelfde is. In Nederland betreft het afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale doorlaatwaarde van ten hoogste 3*80 Ampère en afnemers die beschikken over een aansluiting op een net met een totale maximale capaciteit van ten hoogste 40 m³(n) aardgas per uur. Op grond van de Belgische regeling is een KMO een eindafnemer met een jaarlijks verbruik van minder dan 50 MWh elektriciteit en minder dan 100 MWh gas voor het geheel, per eindafnemer, van hun toegangspunten op het transmissie-/transportnet en/of distributienet.De Nederlandse vangnetregulering is ingevoerd in januari 2002, dus vóór de vrijmaking van de energiemarkt voor huishoudelijke afnemers per 1 juli 2004. Er is wel voorzien dat deze bepalingen vervallen op een bij KB te bepalen tijdstip.Uit de parlementaire stukken blijkt dat de Nederlandse wetgever met de vangnetregulering vooral heeft gewild slapende klanten te beschermen tegen mogelijke prijsstijgingen. Slapende klanten zijn klanten die bij het begin van de vrijmaking van de markt nog geen actieve keuze voor een bepaalde leveranciers hebben gemaakt. Er werd verwezen naar de ervaring in de telefoniesector waar 80% van de burgers niet snel op zoek gaat naar een goedkopere leverancier.49 Opmerkelijk is dat in Nederland ook de mogelijkheid is besproken om maximumprijzen in te voeren; de vangnetregulering is uiteindelijk als compromis uit de bus gekomen.50 De vangnetregulering werd gezien als een minder ingrijpende vorm van overheidstussenkomst en zou de marktwerking niet schaden: ‘Het beschermt de marktwerking omdat het er een goede bodem onder legt’.51In de literatuur is de Nederlandse vangnetregulering onder vuur genomen, in hoofdzaak omwille van het geheime beoordelingsmodel van ACM en de noodzaak ervan, ettelijke jaren na de vrijmaking van de energiemarkt.52 Het is inderdaad erg opvallend dat de Nederlandse vangnetregulering inmiddels meer dan 10 jaar bestaat. Van belang is ook dat ACM op grond van art. 6b van de Instelingswet Autoriteit Consument en Markt53 inlichtingen, gegevens en bescheiden kan opvragen – voor zover dat kadert in haar wettelijke taak. Zij kan ook een termijn vaststellen waarbinnen dit dient te gebeuren. Dezelfde wet biedt ACM de mogelijkheid om sancties op te leggen bij niet-naleving van de wettelijke bepalingen. Eén van de wettelijke taken is het bewaken, bevorderen en beschermen van een effectieve concurrentie en een gelijk speelveld op markten en het wegnemen van belemmeringen daarvoor. We kunnen dus stellen dat, net als de CREG, ook ACM uitgebreide bevoegdheden en machten heeft om haar wettelijke taak te kunnen uitvoeren. Indien retailprijzen onredelijk zouden zijn, kan ACM zich allicht hierop beroepen om de nodige inlichtingen te verkrijgen en vervolgens op te treden. Hierbij kan dus de kanttekening worden geplaatst dat de vangnetregulering allicht overbodig is gezien via ACM voorzien is in voldoende garanties op een goed werkende markt en dus een concurrentiële prijszetting.Ook is te wijzen op de dynamiek op de Nederlandse markt. De meest recente gegevens inzake overstappercentages in Nederland geven voor het jaar 2013 een overstappercentage aan van 13,1%; het hoogste cijfer volgens onderstaand overzicht.54Er is in Nederland dus sprake van een lichte stijging van het switchingpercentage t.a.v. 2013 (van 12,6 naar 13,1%). Het rapport van ACM bevat geen mogelijke verklaring voor deze stijging. Indien de situatie wordt vergeleken met die in België, dan valt in ieder geval op dat ook in Nederland is gestart met een campagne die wijst op de voordelen van het veranderen van energieleverancier. Consuwijzer startte inderdaad in november 2013 de campagne ‘niets doen kost je poen’.55 Dit doet denken aan de in België georganiseerde campagne ‘Durf vergelijken’, al ging de Belgische campagne gepaard met het inzetten van honderden ambtenaren die in de gemeenten consumenten gingen helpen met het zoeken naar de juiste informatie over de voor hen goedkoopste energieleverancier.Overigens ligt het switchingpercentage in Nederland (net als in België) beduidend hoger dan het gemiddelde in de EU-landen die 8 % bedraagt. Dat blijkt uit onderstaande tabel overgenomen uit het jaarrapport van ACER.56Zoals aangegeven ging de introductie van de vangnetregulering in België gepaard met verschillende andere maatregelen met als doel de concurrentie op de retailmarkt aan te wakkeren. Eén van deze maatregelen – onder de bredere noemer van de bescherming van de (energie)consument – bestond in het afschaffen van de verbrekingsvergoeding. Ook in Nederland kan de kwestie van de verbrekingsvergoeding reeds geruime rijd rekenen op de belangstelling van de regelgever.Er is namelijk voorzien in de Elektriciteits- en Gaswet57 dat bij vroegtijdige beëindiging van contracten van bepaalde duur enkel een redelijke vergoeding verschuldigd is.58 Op basis hiervan stelde ACM de ‘Richtsnoeren Redelijke Opzegvergoedingen Vergunninghouders’59 op. Deze bepalen dat de maximale opzegvergoeding bij consumenten tussen € 50 en € 125 bedraagt al naargelang de resterende looptijd van de overeenkomst (€ 125 indien het contract nog langer dan 2,5 jaar loopt). Voor kleinzakelijke afnemers is sprake van een redelijke opzegvergoeding indien deze voldoet aan één van volgende criteria:de opzegvergoeding bedraagt maximaal 15% van de resterende (verwachte) waarde van de overeenkomst;de opzegvergoeding bedraagt het verschil tussen de waarde van de overeenkomst op basis van de marktprijs op het moment van beëindigen en de resterende waarde van de overeenkomst, plus een administratieve vergoeding van maximaal 50 Euro; of,de opzegvergoeding bedraagt maximaal 100 Euro per niet uitgediend jaar.In Nederland is het vrij hoge switchingpercentage niet nieuw aangezien deze sinds 2007 meer dan 8 procent bedraagt. In België is sprake van een explosie van het switchingpercentage in 2012; deze zijn bevestigd in 2013. Het switchingpercentage in Vlaanderen bedroeg in 2012 16,5% voor elektriciteit en 18,9% voor aardgas; in 2013 was dat nog steeds 15,5% voor elektriciteit en 18,7% voor aardgas.60In het licht van deze switchingcijfers in Nederland is het maar zeer de vraag of de vangnetregulering nog beantwoordt aan de criteria van het Federutility-arrest met name wat betreft de evenredigheid. Het lijkt moeilijk haalbaar om de evenredigheid van een dergelijk systeem van prijsregulering te kunnen verdedigen indien de switchingrate al jaren méér dan 8 % bedraagt en de laatste jaren méér dan 10% - cijfers die telkens ruim boven het Europese gemiddelde liggen.61 Hiermee is uiteraard niet gezegd dat de concurrentie op de Nederlandse retailmarkt perfect werkt; zo wijst bijvoorbeeld de HHI-index uit dat de concentratie nog te hoog is om te kunnen spreken van voldoende concurrentie.62 Hieronder wordt bekeken of te verwachten valt of de wetgevingsagenda STROOM hieraan wijzigingen zal aanbrengen.3.2 De vangnetregulering in Nederland n.a.v. de wetgevingsagenda STROOMIn Nederland loopt op dit ogenblik via de wetgevingsagenda STROOM (STROOM staat voor stroomlijnen, optimaliseren en moderniseren) een herziening van de bestaande wetgeving die moet leiden tot één integrale Elektriciteits- en Gaswet.63 De bedoeling van de wetswijzigingen bestaat erin een duidelijker en eenduidiger kader te bieden dat de energietransitie en marktontwikkelingen beter kan ondersteunen. Dit wetgevend initiatief bouwt voort op het Energierapport 201164 dat onder meer aanbeveelt dat de energiewetgeving zou worden gemoderniseerd en gestroomlijnd met als doel de regeldruk te verminderen en het investeringsklimaat te verbeteren. In het consultatiedocument STROOM65 is een onderdeel gewijd aan de vangnetregulering. Rekening houdend met het feit dat er meer aanbieders zijn en dat consumenten actiever zijn geworden wordt een afschaffing van het ex ante tarieftoezicht in het vooruitzicht gesteld. Daarbij geldt het verschaffen van de nodige transparantie aan de consument als een noodzakelijke randvoorwaarde. Daarom ‘moet de afschaffing van de vangnetregulering hand in hand gaan met verbeterde transparantie, zodat consumenten beter geïnformeerd bewustere keuzes kunnen maken’.66Er wordt voorgesteld dat in de nieuwe aan te nemen wetgeving de vangnetregulering zal vervallen na 2 jaar na aanname van het wetsvoorstel, tenzij er op dat moment indicaties zijn dat de afschaffing niet verantwoord is. Bijkomend wordt overwogen om de vangnetregulering te beperken tot consumenten (geen kleinverbruikerstarieven meer) en om het vangnet uitsluitend tot te spitsen op tarieven en niet op leveringsvoorwaarden. Leveranciers zullen niet meer vier weken vóór een tariefwijziging de tariefgegevens moeten aanleveren, maar op de ingangsdatum van de nieuwe tarieven. Ook zou de wettekst zo worden aangepast dat ACM, indien dit noodzakelijk is, een individueel maximumtarief aan een leverancier kan opleggen (in plaats van een maximumtarief voor de gehele markt).Via de wetgevingsagenda STROOM lijkt het aannemelijk ervan uit te gaan dat de vangnetregulering zoals die vandaag in Nederland bestaat, zal worden afgeschaft. Deze afschaffing gaat gepaard met de eis dat de transparantie toeneemt zodat de consument correct het aanbod en de prijzen van verschillende leveranciers met elkaar kan vergelijken en een geïnformeerde beslissing kan nemen. Merkwaardig is wel dat ACM de mogelijkheid zal hebben om aan een leverancier individuele maximumtarieven op te leggen. De vraag rijst of deze mogelijkheid waarover ACM beschikt al dan niet moet worden gezien als een vorm van prijsregulering. Indien het antwoord op deze vraag bevestigend wordt beantwoord lijkt het erop dat de ene prijsregulering – vangnetregulering – wordt vervangen door een andere vorm van prijsregulering – maximumtarieven per leverancier. Ook hier blijft de vraag of het in het licht van de criteria van Federutility te verantwoorden is dat prijsregulering zowat anderhalf decennium wordt in stand gehouden.4. ConclusiesVangnetregulering is geen nieuw fenomeen. Nederland ‘pionierde’ in 2002 vanuit de vrees dat bij de aanvang van de vrijmaking van de energiemarkt te weinig verbruikers actief zouden op zoek gaan naar een voordelig leveringscontract. België voerde in 2013 een eigen soort vangnetregulering in maar dan eerder vanuit de betrachting de volatiliteit van de prijzen in te tomen en de wil om de energieprijzen meer in lijn te brengen met deze van de buurlanden. Door deze prijzen te drukken kon de eigenlijke politieke agenda, nl. het behoud van de automatische indexering van lonen en uitkeringen worden bereikt. Hierbij kan de kanttekening worden gemaakt dat de focus van de Belgische regering enkel lag op de elektriciteits- en gasprijzen terwijl economische studies uitwezen dat ook stookolie, benzine en diesel zwaar wegen op de inflatie.Het doel van beide systemen is dus verschillend. Daarbij is het Belgische systeem enkel van toepassing op variabele contracten, terwijl de Nederlandse vangnetregulering ook geldt voor vaste contracten. Daar staat tegenover dat een leverancier op de Belgische markt de prijzen slechts elk trimester kan indexeren en dat hij beperkt is in het gebruik van indexeringsparameters. Het Belgische vangnet reguleert inderdaad ook de indexeringsparameters die leveranciers kunnen/mogen gebruiken bij het opstellen van hun indexeringsformules. Deze parameters zijn gebaseerd op de prijzen van de groothandelsmarkten en hebben daarom niet noodzakelijk een link met de werkelijke bevoorradingskosten.Wat betreft de beperking van het vangnetmechanisme in de tijd lijkt het Nederlandse model problematisch omdat het inmiddels méér dan 10 jaar standhoudt. Voor België blijft het afwachten of het vangnetmechanisme zal worden verlengd na 31 december 2014. Zowel de CREG als de Nationale Bank van België adviseren om dat te doen. Het evaluatierapport van de CREG volgt echter wel een bijzondere redenering: in de periode dat het vangnetmechanisme in werking was is de dynamiek op de retailmarkt sterk toegenomen; dus hindert het mechanisme de vrije markt niet en dus wordt het beter in stand gehouden. Het is een beetje zoals de arts die medicijnen voorschrijft voor een zieke patiënt; na een tijdje stelt hij vast dat de patiënt is genezen en dat de medicijnen het genezingsproces niet hebben gehinderd en dat het dus beter is om de medicijnen nog een tijdje verder te nemen. De intentie van de nieuwe federale regering lijkt erin te bestaan om minstens voor één jaar te verlengen; tegelijk meldt het regeerakkoord van 9 oktober 2014 dat het vangnetmechanisme uiterlijk op 31 december 2017 zal worden beëindigd. In Nederland worden via de wetgevingsagenda STROOM ook plannen gemaakt om de vangnetregulering af te schaffen, al is het nog niet duidelijk of deze plannen überhaupt realiteit zullen worden. De afschaffing van de vangnetregulering lijkt te worden gekoppeld aan bijkomende eisen inzake transparantie. Uit de consultatienota valt niet op te maken of de Federutility-criteria een leidraad vormen, hetgeen ons inziens nochtans nuttig zou kunnen zijn.Het is interessant om de Federutility-criteria af te toetsen aan de marktdynamiek in België en Nederland en aan tal van maatregelen ter bescherming van de energieconsument. De switchingpercentages op de Belgische en Nederlandse retailmarkt behoren bij de hoogste in de EU. In haar evaluatierapport ontwaart de CREG een causaal verband tussen het recent ingevoerde vangnetmechanisme en de dynamiek op de retailmarkt. De Nationale Bank van België is veel genuanceerder en stelt dat er veel maatregelen werden genomen die een invloed hebben gehad op de prijzen zodat het op dit ogenblik niet mogelijk is op dit moment een causaal verband te zien. Deze discussie is juridisch allesbehalve neutraal omdat hiermee in feite rechtstreeks wordt gerefereerd aan de evenredigheidsvereiste van de rechtspraak van het Hof van Justitie in de zaak Federutility. Indien de stelling wordt verdedigd dat andere maatregelen dan de vangnetregulering leiden tot meer marktdynamiek en dus meer concurrentie, lijkt het niet evident de evenredigheidstoets te doorstaan. Andere maatregelen zijn typisch een campagne om verbruikers te sensibiliseren om prijzen te vergelijken en het wegwerken van drempels om van energieleverancier te veranderen door beperkingen op te leggen aan de verbrekingsvergoeding. Zowel de Belgische als de Nederlandse regelgever hebben maatregelen in die zin voorzien.De (recente) dynamiek op de Belgische retailmarkt is in belangrijke mate te danken aan het feit dat de verbrekingsvergoeding werd afgeschaft en aan de campagne ‘durf vergelijken’. Deze twee beslissingen op zich kunnen allicht het leeuwendeel verklaren van de ontstane marktdynamiek. De bijdrage van het vangnetmechanisme lijkt twijfelachtiger. In het recentste Consumer Scoreboard linkt de Europese Commissie de sterk verbeterde score van de elektriciteit- en gasmarkt aan de afschaffing van de verbrekingsvergoeding, de campagne ‘durf vergelijken’ en de groepsaankopen67; en dus niet aan het vangnetmechanisme. In Nederland is het weliswaar nog toegestaan om een opzegvergoeding in rekening te brengen bij vroegtijdig stopzetten van een contract van bepaalde duur; maar deze vergoeding is beperkt – zoals dat in België het geval was vóór 2012. Einde 2013 organiseerde de Nederlandse overheid ook een campagne die consumenten wees op het nut om prijzen van energieleveranciers te vergelijken.Zowel in België als Nederland worden dus diverse maatregelen genomen ter bescherming van de energieconsument en die de voor de marktwerking broodnodige transparantie ondersteunen. Het is niet zeker of deze vangnetregulering nog echt noodzakelijk is rekening houdend met de hoge switchingpercentages in beide landen en met de regels inzake de bescherming van de energieconsument.Feit is dat zowel het evaluatierapport van de CREG als het recentste rapport van de ACM wijzen op het feit dat de marktconcentratie op de Belgische en Nederlandse energiemarkt nog te hoog is. Er zijn zeker nog punten waarop de marktwerking beter en transparanter kan. Maar of dit het instandhouden van de vangnetregulering rechtvaardigt lijkt geen evidentie. Met andere woorden: de dynamiek op de Belgische en Nederlandse energiemarkt van kleinverbruikers is tot stand gekomen door verschillende maatregelen (o.m. verhogen van de transparantie en verlagen van de drempel om van leverancier te veranderen) en lijkt stand te houden ondanks de prijsregulering. Bovendien beschikken de CREG en ACM over vrij uitgebreide bevoegdheden om inlichtingen te verkrijgen, onder meer over de retailprijzen. De bescherming van de consument kan dus worden bereikt via een maatregel die minder verregaand is dan het instandhouden van de vangnetregulering. Gegeven deze stelling rijst uiteraard de vraag waarom deze vormen van prijsregulering dan niet juridisch worden bestreden; onze analyse toont namelijk aan dat een dergelijke strijd wel eens succesvol zou kunnen zijn. Voor zover bekend werd de vangnetregulering noch in België, noch in Nederland juridisch ter discussie gesteld. De Europese Commissie opende geen inbreukprocedures tegen landen met prijsregulering op de retail energiemarkt – het beperkte zich tot landen met prijsregulering van prijzen voor (grotere) ondernemingen.68 Allicht liggen andere beschouwingen dan strikt juridische hieraan ten grondslag: een organisatie die gereguleerde prijzen juridisch zou aanvechten dreigt te worden aangemerkt als voorstander van hogere energieprijzen. Dat lijkt een weinig aantrekkelijke gedachte voor de eigen klanten of voor het eigen kiespubliek. Recent pleitte ACER (Agency for the Cooperation of Energy Regulators) voor de afschaffing van prijsregulering voor kleinverbruikers, voor het faciliteren van het veranderen van energieleverancier en voor het verbeteren van de vergelijkbaarheid van het aanbod van verschillende leveranciers.69 Alvast ACER lijkt er dus van overtuigd dat een dynamische kleinverbruikersmarkt er één is zonder prijsregulering en dus zonder vangnetmechanisme. Het is nu zaak dat ook nationale regulatoren en Nederlandse en Belgische bewindslieden deze overtuiging delen.

...

1 Publications

Subscriptions

Journal subscriptions

Package subscriptions