1. Inleiding
1.1 Aansluitplicht en warmteplannen
In steeds meer gemeenten worden warmtenetten aangelegd voor de verwarming van gebouwen. Op grond van het Bouwbesluit 2012 moeten gebouwen verplicht worden aangesloten op zo’n warmtenet. Maar van deze aansluitplicht kan worden afgeweken wanneer een gelijkwaardig alternatief voor de aansluiting op het warmtenet wordt toegepast. Zo’n gelijkwaardig alternatief wordt getoetst aan de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet zoals opgenomen in een warmteplan dat door de gemeenteraad wordt vastgesteld.
Over de vraag wanneer sprake is van een gelijkwaardig alternatief voor de aansluiting op het warmtenet, is veel discussie ontstaan. Onduidelijk is hoe door gemeenten de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet in het warmteplan moet worden ingevuld.
1.2 Aansluitplicht en gelijkwaardigheid
De wijze van het bepalen van de milieu- en energieprestatie van een warmtenet in een warmteplan is niet eenduidig vastgelegd in het Bouwbesluit 2012. Dientengevolge is ook de wijze waarop een individuele aanvrager van een omgevingsvergunning zich kan beroepen op gelijkwaardigheid niet eenduidig vastgelegd. Wel is duidelijk dat de gemeenteraad de energiezuinigheid en milieuvriendelijkheid van een warmtenet in het warmteplan vastlegt, en dat het warmteplan vormvrij is.
In de praktijk blijkt dat de invulling van de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu in een warmteplan tot discussies leidt. Onduidelijk is hoe deze termen moeten of mogen worden geïnterpreteerd bij de aansluiting op een warmtenet, en vervolgens wanneer een alternatief gelijkwaardig is.
De centrale vraag is binnen welke kaders gemeenten de mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu in een warmteplan kunnen bepalen, waaraan dan vervolgens alternatieve oplossingen op gelijkwaardigheid moeten worden getoetst.
2. Analyse gelijkwaardigheid
2.1 Inleiding en afbakening probleemstelling
In gemeentelijke warmteplannen wordt de energiezuinigheid en bescherming van het milieu van een warmtenet vastgelegd.
Hoewel niet is voorgeschreven op welke wijze de energiezuinigheid en bescherming van het milieu dient te worden vastgelegd, is het raadzaam om heldere, controleerbare, geaccepteerde en zo mogelijk wettelijk verankerde methodieken te gebruiken.
De zinsnede uit art. 1.3 van het Bouwbesluit 2012 (‘gelijkwaardige oplossing voor een aansluiting op het distributienet voor warmte’) blijkt in de praktijk tot meerdere interpretaties te leiden. Enkele voorbeelden:
‘een alternatief voor een aansluiting op een warmtenet is een eigen warmte-opwekking. De eigen warmte-opwekking dient qua energiezuinigheid dus gelijkwaardig te zijn’;
‘het gaat om een alternatieve oplossing van het totale bouwwerk waarvoor de omgevingsvergunning wordt aangevraagd. Deze wordt uitgedrukt in de energieprestatiecoëfficiënt (EPC). EPC is dus de maat voor gelijkwaardigheid van energiezuinigheid’;
‘gelijkwaardigheid in het kader van een warmteplan staat volledig los van de EPC- toets, gemeenten mogen deze op alle manieren invullen, mits transparant en controleerbaar’;
‘alles mag, zo lang het maar geen EPC is. Gemeenten mogen geen bovenwettelijke EPC- eisen stellen, ook niet via een warmteplan’;
‘het gaat over een alternatieve warmtevoorziening die even energiezuinig dient te zijn. Warmtevoorziening kan worden gezien als opwekking en gebruik samen. Een minder zuinige eigen warmte-opwekking, gecompenseerd door een verdergaande reductie van de warmtevraag is dus gelijkwaardig’.
Deze interpretaties verschillen onderling in grote mate in de wijze waarop de gelijkwaardigheid van een alternatief wordt gemeten en dus in de mogelijkheden voor bouwers om te voldoen aan het gelijkwaardigheidscriterium. De vraag is dus: is het aan de gemeente om te bepalen op welke wijze de gelijkwaardigheid dient te worden getoetst en kunnen dus alle bovengenoemde interpretaties in de praktijk voorkomen? Meerdere gemeenten en adviseurs geven naar aanleiding van de eerste uitwerking van warmteplannen aan dat niet helder is of en in hoeverre er sprake is van een inperking van de gemeentelijke vrijheid om de prestaties van alternatieven voor een aansluiting op een warmtenet te meten als maat voor de bepaling van de gelijkwaardigheid. De vraag is dus of en in welke mate deze gemeentelijke vrijheid wordt ingekaderd, vanuit andere bepalingen van het Bouwbesluit 2012 of vanuit andere wetgeving. De gemeenten en adviseurs benadrukken bovendien de urgentie van de problematiek. Steeds meer gemeenten willen warmteplannen opstellen. Zonder duidelijkheid over de mogelijkheden voor gelijkwaardigheid kunnen ze niet verder en kunnen adviseurs hen ook niet goed ondersteunen.2.2 Nadere analyse van de interpretatiemogelijkhedenDe discussie gaat met name over de afbakening van het meetbereik waarmee een uitspraak over energiezuinigheid wordt gedaan.De bepaling van de energiezuinigheid van een gebouw is binnen het Bouwbesluit 2012 vastgelegd en wordt uitgedrukt in de EPC-waarde. De bepaling van de EPC-waarde vindt plaats met behulp van de EMG-normen (Energieprestatienorm Maatregelen op Gebiedsniveau) en de EPG-normen (Energie Prestatienorm voor Gebouwen). De EPC is een maat voor het primaire energieverbruik van een gebouw, gerelateerd aan de grootte van het gebouw en onafhankelijk van het bewonersgedrag.Onderstaande figuur geeft weer hoe de bepaling van de EPC-waarde is opgebouwd:Op basis van de opbouw van de EPC is onderstaand een drietal basismogelijkheden weergegeven voor de afbakening van de objecten die in het kader van de bepaling van de gelijkwaardigheid kunnen worden beoordeeld (de afbakening van het meetbereik):Ter verduidelijking: in geval van afbakening A is een alternatief slechts gelijkwaardig als het opwekrendement van het alternatief minimaal zo hoog is als het opwekrendement van warmte uit het warmtenet. In geval van afbakening B kan een alternatief voor een aansluiting op een energiezuinig warmtenet bestaan uit een minder energiezuinige gebouwgebonden warmtebron in combinatie met verdergaande maatregelen ter reductie van het warmteverbruik. In geval van afbakening C kan een alternatief voor aansluiting op een energiezuinig warmtenet bijvoorbeeld bestaan uit een minder energiezuinige warmtebron in combinatie met opwekking van duurzame elektriciteit op het dak (gebouwgebonden) of in de wijk (gebiedsgebonden maatregel). In de afbakeningen B en C worden dus ook bouwkundige maatregelen betrokken in de vergelijking (en wordt er niet enkel naar de installaties gekeken, met het warmtenet ook als warmte-installatie) en in afbakening C wordt ook de elektriciteitsketen bij de vergelijking betrokken. In geval C kan bijvoorbeeld ook een windturbinepark elders in de wijk als alternatief voor een energiezuinig warmtenet gaan fungeren.2.3 De gelijkwaardigheid in het Bouwbesluit nader beschouwdVoor een alternatieve oplossing voor een aansluiting op het warmtenet geldt dat deze alternatieve oplossing ten minste dezelfde mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu, zoals omschreven in het warmteplan, moet bieden als bij aansluiting op het warmtenet.2 Niet de voorschriften uit het Bouwbesluit 2012 zijn derhalve grondslag voor deze gelijkwaardigheidstoets, maar de nadere invulling van de energiezuinigheid en bescherming van het milieu door de gemeente in het warmteplan.3De energiezuinigheids- en milieuprestaties van een alternatieve oplossing moeten dus worden vergeleken met de in het warmteplan opgenomen energiezuinigheids- en milieuprestaties van het warmtenet. Daarbij wordt uitgegaan van de uiteindelijke prestatie van het warmtenet zoals deze optreedt vanaf het moment dat het in het warmteplan aangegeven geplande aantal aansluitingen is bereikt (het voltooide net). Hiervoor is gekozen, omdat de aanleg van nieuwe warmtenetten vaak gefaseerd gebeurt.4 De uiteindelijke prestatie van het warmtenet ten aanzien van energiezuinigheid en bescherming van het milieu treedt pas op vanaf het moment dat het in het warmteplan aangegeven aantal aansluitingen is bereikt. De beoordeling van de gelijkwaardigheid van een aangedragen andere oplossing moet daarom plaatsvinden op basis van die uiteindelijke energiezuinigheids- en milieuprestaties van het warmtenet, zoals die in het warmteplan zijn aangegeven.5 Er wordt dus niet getoetst aan de daadwerkelijk bereikte of op moment van toetsing verwachte mate van energiezuinigheid en bescherming van het milieu.Energiezuinigheid Uit de definitie van het begrip ‘warmteplan’6 blijkt dat de mate van energiezuinigheid waarvan moet worden uitgegaan, moet zijn gebaseerd op de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de over het warmtenet getransporteerde warmte, zoals opgenomen in het warmteplan. Wij concluderen hieruit dat niet de EPC van het bouwwerk bepalend is, maar de door de gemeenteraad in het warmteplan vastgestelde energiezuinigheid van het voltooide warmtenet. Daarbij zijn de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de getransporteerde warmte het uitgangspunt, en is de verdere invulling aan de gemeenteraad.De energiezuinigheid van het warmtenet wordt bepaald door de warmteverliezen, de verbruikte pompenergie en de nuttige warmtelevering door het warmtenet. Het opwekkingsrendement van de over het warmtenet getransporteerde warmte wordt bepaald door de energiezuinigheid van de ingezette warmtebronnen. Feitelijk worden deze beide uitgedrukt in het EOR (Equivalent OpwekkingsRendement), het rendement op primaire energie van de warmtelevering tot aan de perceelgrens. Het EOR wordt bepaald door alle bijdragen aan energiegebruik en -verlies van het warmtenet, zoals nuttige warmtelevering, distributieverliezen en -rendement, rendement van de warmteopwekking en hulpenergiegebruik van het warmtenet.7 Gesteld kan derhalve worden dat het EOR uitgangspunt dient te zijn voor de bepaling van de energiezuinigheid van het voltooide warmtenet in het warmteplan.Bescherming van het milieuNaast de mate van energiezuinigheid moet een alternatieve oplossing voor de aansluiting op het warmtenet tevens worden getoetst aan de mate van bescherming van het milieu, zoals omschreven in het warmteplan. Ook hier blijkt uit de definitie van het begrip ‘warmteplan’8 dat de mate van bescherming van het milieu nader moet worden ingevuld in het warmteplan. Een nadere invulling van het begrip ‘bescherming van het milieu’ in het kader van de gelijkwaardigheidstoets bij de aansluitplicht op warmtenetten wordt echter niet gegeven in de tekst van het Bouwbesluit 2012, maar uit de parlementaire geschiedenis maken wij op dat bij de mate van milieubescherming in het warmteplan (vooral) moet worden gedacht aan CO2- en NOx-uitstoot van het warmtenet.9 Wij concluderen dat de gemeenteraad in het warmteplan de eisen vaststelt waaraan een alternatief op gelijkwaardigheid moet worden getoetst. Die eisen mogen alleen de twee eisen: energiezuinigheid en bescherming van het milieu betreffen. De nadere invulling ervan wordt bepaald door de gemeenteraad.3. Inkadering gelijkwaardigheid warmteplan3.1 Beleidsmatige inkaderingAls eerste dient de vraag zich aan of het praktisch gezien überhaupt mogelijk is om de gelijkwaardigheid te bepalen op basis van de getoonde objectafbakeningen A, B en C. Dit blijkt geen probleem te zijn. Met betrekking tot afbakening A: binnen de EMG-normen is vastgelegd hoe het EOR dient te worden bepaald. Met betrekking tot afbakening B: de EPC-berekening is opgebouwd uit aparte prestatievelden voor warmte en elektriciteit. Pas aan het eind van de berekening worden deze prestatievelden voor warmte en elektriciteit verwerkt tot één EPC-waarde. Met betrekking tot afbakening C: de EPC en zijn rekenwijze is genoegzaam bekend.De volgende vraag is welke keuzevrijheid qua afbakening van de gelijkwaardigheid gemeenten nodig hebben. Wij gaan daarom wat dieper in op de eventuele consequenties voor het gemeentelijke energiebeleid.Teneinde te borgen dat een op een duurzaam warmtenet aangesloten gebouw ook na eventuele discontinuïteit van het warmtenet nog een redelijke energieprestatie levert is binnen het Bouwbesluit 2012 de zogenaamde ‘getrapte eis’ ingevoerd. Deze houdt in dat twee EPC-berekeningen dienen te worden gemaakt: één met aansluiting op het energiezuinige warmtenet en één met een lager opwekrendement voor warmte.10 In het laatste geval dient de woning nog een zekere EPC-waarde te bereiken van maximaal 4/3 maal de vigerende EPC- eis. Tevens legt het Bouwbesluit diverse bouwkundige eisen of op zoals minimale isolatiewaarden. Ofwel: de woning zal te allen tijde moeten voldoen aan minimale eisen ten aanzien van energiebesparing. Gebiedsgebonden elektriciteitsopwekking, zoals een windturbine in de wijk of een zonne-eiland, is fysiek gekoppeld aan het landelijke elektriciteitsnet. Er is daardoor nauwelijks sprake van een fysieke koppeling met een gebouw. Toch mogen zowel gebiedsgebonden elektriciteitsopwekking als gebouwgebonden elektriciteitsopwekking (zoals PV-panelen) meetellen in de EPC-berekening. Hier geldt bovendien geen getrapte eis, hoewel het wel denkbaar is dat de elektriciteitsopwekking op termijn kan eindigen. Hier is dus geen sprake van een level playing field voor warmtenetten. Dit kan voor een gemeente reden zijn om voor het bepalen van de gelijkwaardigheid alleen de warmteketen in de vergelijking op te willen nemen (afbakening B). Een andere reden voor een gemeente om te kiezen voor afbakening B is de wetenschap dat circa 40%11 van het huidige, nationale primaire energiegebruik nodig is voor warmte (zijnde meer dan het aandeel van elektriciteit). Warmte kan voor gemeenten een belangrijk aandachtsgebied zijn om de energiedoelstellingen te realiseren. Volgens een recent uitgevoerde Maatschappelijke Kosten en Baten Analyse12 blijken warmtenetten qua maatschappelijk rendement een goede keuze te zijn voor de verduurzaming van bestaande gebouwen. Voor gemeenten met de ambitie om via de aanleg of uitbreiding van een warmtenet de duurzaamheid te verhogen, de afhankelijkheid van fossiele energie te verlagen en de lokale economie te stimuleren, is het belangrijk om investeerders te vinden. Indien binnen een gemeente bijvoorbeeld veel restwarmte aanwezig is die nu niet wordt benut, kan met een warmteplan op basis van verduurzaming van de warmteketen (afbakening B) deze potentiële energiebesparing worden benut. Anders dan bij elektriciteit waarbij sprake is van een landelijk gekoppeld net is warmte een lokale of hooguit een regionale aangelegenheid. De beschikbaarheid van restwarmte, de bodemcondities, de opslagmogelijkheden en de bebouwing (gebouwde omgeving, industrie, tuinbouw) zijn lokaal bepaald. Diverse gemeenten wensen afwegingen te maken op basis van deze lokale of regionale mogelijkheden. Het warmteplan is voor gemeenten een instrument om te kunnen sturen op verduurzaming van de gebouwde omgeving. Omdat afbakening C alle mogelijkheden van de opwekking van gebouw- of wijkgebonden elektriciteit meerekent in de gelijkwaardigheid voor een aansluiting op een warmtenet zou de inzet van restwarmte achterwege kunnen blijven als gevolg van de inzet van bijvoorbeeld PV-panelen. Op basis van afbakening C zou in dat geval mogelijk geen investeerder zijn te vinden.Indien een gemeente voor afbakening C zou kiezen, dan zou gedurende de exploitatietermijn van het warmtenet de duurzaamheid van het alternatief in de elektriciteitsketen moeten worden gehandhaafd. Een voorbeeld: gedurende een lange periode van bijvoorbeeld 30 jaar moet de gemeente toezien op de aanwezigheid en goede opbrengst van PV-panelen. Uit oogpunt van handhaafbaarheid zou dit erg lastig zijn. Ook dit kan voor een gemeente een reden zijn om te kiezen voor afbakening B.In het regeerakkoord van het kabinet Rutte II is het streven naar deregulering (minder regels) en decentralisatie (meer verantwoordelijkheid naar lagere overheden) opgenomen. Bij de formulering van de teksten in het Bouwbesluit 2012 is de tekst over aansluitplicht en gelijkwaardigheid algemeen geformuleerd zodat een gemeente dit kan uitwerken. Lokale mogelijkheden, belangen en visies spelen hierbij een rol. De gemeentelijke vrijheid is gekoppeld aan goedkeuring van het warmteplan door de democratisch gekozen gemeenteraad.In een aantal Europese buurlanden kennen gemeenten nog verdergaande bevoegdheden op het gebied van warmtenetten. In Duitsland kunnen gemeenten op basis van de Duitse variant van de Warmtewet, de Erneurbare Energie Wärmegesetz (EEWärmeG), een onvoorwaardelijke aansluitplicht voor nieuwe gebouwen vastleggen. In de Duitse tegenhanger van de EPC, de EnergieEinsparVerordnung (EnEV) mag alleen gebouwgebonden productie van duurzame elektriciteit worden verdisconteerd voor zover deze niet het elektriciteitsgebruik voor de klimaatinstallaties (voor bijvoorbeeld een warmtepomp) overtreft. In Denemarken gaat men nog verder. Gemeenten hebben hier zelfs de bevoegdheid om ook bestaande gebouwen binnen een periode van 9 jaar verplicht aan te sluiten. Met de voorbeelden willen wij aantonen dat de bevoegdheden van lokale overheden op dit gebied in omliggende landen veelal groter is.Alleen een afbakening op basis van afbakening C biedt voor gemeenten en exploitanten onvoldoende basis voor de realisatie van een energiezuinig warmtenet. Afbakening A daarentegen zou in geval van een energiezuinig warmtenet nauwelijks leiden tot een mogelijkheid voor een individuele warmtevoorziening, hetgeen in de praktijk kan leiden tot een monopoliepositie van het warmtenet hetgeen in strijd is met het doel van het warmteplan. Afbakening B doet recht aan de ketengedachte uit het Bouwbesluit 2012 en biedt de mogelijkheid om te komen tot een eigen warmtevoorziening. Het scheiden van de warmte- en elektriciteitsketen zoals in afbakening B plaatsvindt, kan in de praktijk bovendien leiden tot een verhoging van de energieprestaties in de bouw. Economisch interessante PV-panelen kunnen immers ook bij een aansluiting op een warmtenet worden toegepast. Een gescheiden meting van het primaire energieverbruik voor warmte en voor elektriciteit leidt tot een verhoging van de duurzaamheid en een level playing field voor alle technieken in het eigen speelveld.3.2 Juridische inkaderingWij concluderen dat de gelijkwaardigheidstoets bij de aansluitplicht op warmtenetten een andere invulling kent dan de algemene gelijkwaardigheidstoets uit het Bouwbesluit 2012: de gemeenteraad bepaalt in het warmteplan de energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet, waaraan een alternatief moet worden getoetst. De energiezuinigheid moet zijn gebaseerd op de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de over dat warmtenet getransporteerde warmte, maar het staat de gemeenteraad vrij te bepalen op welke wijze dit nader wordt ingevuld.De energiezuinigheid van het warmtenet (uitgedrukt in het EOR) speelt een rol in de drie genoemde afbakeningen A, B en C:A: de energiezuinigheid van de warmteproductieB: de energiezuinigheid van de warmteproductie + de warmtevraagC: de energiezuinigheid van de warmteproductie + de warmtevraag + de hoeveelheid duurzaam opgewekte elektriciteit in het gebouw of in de wijk + de elektriciteitsvraag (= EPC)Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke benadering in het warmteplan als uitgangspunt wordt genomen. Gezien echter de doelstelling van de aansluitplicht op warmtenetten en de gelijkwaardigheid daarbij, achten wij ook vanuit juridisch oogpunt afbakening B het meest passend. Immers, wanneer gebruik wordt gemaakt van afbakening A leidt dit feitelijk tot een monopolie voor warmtenetten omdat alternatieven vrijwel nooit gelijkwaardig zullen zijn. Afbakening C is naar ons oordeel té uitgebreid. Bovendien kan ons inziens afbakening C, en daarmee de EPC, geen toetsingskader zijn. Immers, uit de tekst van het Bouwbesluit 2012 en uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het de bedoeling is geweest dat de gemeente invulling geeft aan de gelijkwaardigheidstoets in het door de gemeenteraad vastgestelde warmteplan. Wanneer echter de EPC het toetsingskader zou moeten zijn, mag een gemeente geen lagere EPC dan de op grond van het Bouwbesluit 2012 van toepassing zijnde EPC opleggen in het warmteplan, omdat een gemeente niet mag afwijken van de regels uit het Bouwbesluit 2012.13 De vrijheid van een gemeente om de gelijkwaardigheidskaders in het warmteplan vast te stellen, zou dan een dode letter zijn.4. ConclusiesIn dit artikel hebben wij geconcludeerd dat er in de praktijk interpretatieperikelen zijn over de gelijkwaardigheid van een alternatief voor de aansluitplicht op warmtenetten. Wij hebben drie relevante interpretatiekaders geschetst: afbakening A waarbij alleen wordt gekeken naar de energiezuinigheid van de warmteproductie, afbakening B waarbij ook de warmtevraag wordt meegenomen en afbakening C waarbij ook de elektriciteitsvraag en de opwekking van duurzame elektriciteit in beschouwing wordt genomen (hetgeen gelijk staat aan de EPC-berekening).Vervolgens hebben wij geconcludeerd dat het Bouwbesluit 2012 bepaalt dat de gemeenteraad in een warmteplan de kaders voor de gelijkwaardigheidstoets vastlegt, waarbij (alleen) de twee eisen energiezuinigheid en bescherming van het milieu van het voltooide warmtenet moeten worden beschouwd. Daarbij is aangegeven dat de energiezuinigheid moet zijn gebaseerd op de energiezuinigheid van het warmtenet en het opwekkingsrendement van de over dat warmtenet getransporteerde warmte, hetgeen feitelijk het EOR van het warmtenet betreft.De gemeenteraad is verder vrij dit nader in te vullen, waarbij dient te worden aangetekend dat uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat voor de functionele eis van bescherming van het milieu dient te worden uitgegaan van CO2- en (eventueel ook) NOx-emissies.Uitgaande van de drie door ons geïdentificeerde afbakeningen A, B en C, zijn wij van oordeel dat een gemeente op grond van het Bouwbesluit 2012 voor een van de drie afbakeningen kan kiezen. Bij afbakening C, gelijkwaardigheidstoets op grond van de EPC, kan de gemeente echter niet van de in het Bouwbesluit 2012 gegeven EPC afwijken; er is dan geen sprake van een lokale nadere invulling. Naar ons oordeel is afbakening B de meest reële invulling van de doelstellingen van de aansluitplicht op warmtenetten en de gelijkwaardigheidstoets daarbij. Immers, het was niet de bedoeling om een monopolie voor warmtenetten te creëren, hetgeen een duurzaam warmtenet bij afbakening A feitelijk kan veroorzaken, maar het was wel de bedoeling dat een warmteplan een zekere bescherming biedt aan de warmte-exploitant die investeert in een warmtenet (hetgeen afbakening C nauwelijks doet).Afbakening B (de warmteketen) past wèl bij het doel om een warmtenet een reële kans te bieden zonder een gelijkwaardig warmtealternatief van een individuele bouwer te blokkeren.

...

1 Publications

Subscriptions

Journal subscriptions

Package subscriptions