Schone lucht of schone schijn? Europese regulering van de emissies van NOx en fijn stof naar lucht door moderne kolencentrales
mr. R.A. Giljam*
Momenteel wordt in Nederland de productiecapaciteit voor de opwekking van energie fors uitgebreid. Een groot deel van deze nieuwe capaciteit bestaat uit kolencentrales. Hierdoor zal sprake zijn van een toename van de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen. Deze ontwikkeling staat op gespannen voet met het streven naar een duurzamere samenleving en, in het bijzonder, een duurzamer energiegebruik. Vanwege dit spanningsveld, en de consequenties die de bouw kan hebben voor de energietransitie, wordt in dit artikel gekeken naar
Artikel kopen € 79,00 excl. BTW
In plaats van abonneren kunt u dit artikel ook afzonderlijk kopen.
de eisen aan de milieukwaliteit van deze centrales. Deze eisen worden vastgesteld op meerdere bestuursniveaus, te weten het Europese, het nationale en het lokale niveau. De wetgever, en de vergunningverlener, trachten hierbij een evenwicht te vinden tussen, enerzijds, het creëren van een level playing field op de Europese interne markt en, anderzijds, de mogelijkheid open te houden om bij de vergunningsafgifte rekening te houden met de locatie-specifieke (milieu)omstandigheden. Bij deze afweging mogen, bovendien, de leveringszekerheid en de rechtszekerheid van marktpartijen en betrokken derden niet in het geding komen. De gestelde milieueisen zijn energierechtelijk relevant, omdat ze een aparte niche binnen het energierecht vormen. Milieueisen stellen weliswaar geen regels omtrent het functioneren van de markt als zodanig, maar hebben wel grote invloed op de ‘bewegingsvrijheid’ van de spelers op die markt en op de mate van duurzaamheid van de markt. Verder werken de kosten die de vereiste maatregelen mee brengen door als productiekosten voor de exploitanten. Hierdoor zijn de milieueisen van invloed op de concurrentiepositie van de energieproducenten en daarmee van invloed op de interne markt. Aangezien het hier om een juridisch zeer complex terrein gaat, is ervoor gekozen om enkel te kijken naar de eisen aan de luchtkwaliteit vanuit deze nieuwe kolencentrales, wat betreft de uitstoot van fijn stof en stikstofoxiden. Het artikel schetst, om te beginnen, de achtergrond van het onderzoek (§ 1). Vervolgens wordt een overzicht gegeven van de voornaamste Europese regelgeving op dit terrein (§ 2). Daarna wordt beknopt ingegaan op de totstandkoming van de concrete normstelling in de vergunningen (§ 3). Dan worden de bestaande knelpunten in de huidige regelgeving besproken (§ 4). Vervolgens wordt geanalyseerd wat dit alles betekent voor het niveau van milieubescherming dat wordt geboden (§ 5). Het artikel wordt afgesloten met een samenvatting en conclusies (§ 6).
1. Inleiding
Op het moment worden in Nederland drie nieuwe kolencentrales gebouwd, door E.ON, Electrabel/GDF Suez en RWE/Essent.1 De eerste twee komen op de Maasvlakte, de derde in de Eemshaven. Deze centrales zijn alle drie zogenaamde poederkoolcentrales, waarin tevens biomassa kan worden bijgestookt. Daarnaast is aan Nuon/Vattenfall een vergunning verleend voor een vierde centrale, een zogenaamde ‘multi-fuel’ centrale, in de Eemshaven. Deze start in eerste instantie als aardgasgestookte centrale, maar zal in de tweede fase gebruik gaan maken van kolengas.2 Gezamenlijk zijn de vier centrales goed voor een productiecapaciteit van meer dan 4.500 MW. Dit is een verdubbeling van het huidige kolengestookte vermogen in Nederland.3 Deze ontwikkeling staat op gespannen voet met de nationale beleidsvoornemens4 en de duurzaamheidsdoelstellingen die zijn vastgesteld op Europees niveau.5 Desalniettemin, gaf
de overheid aan de bouw van de centrales niet te kunnen tegenhouden, vanwege de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt.6 In die markt beslissen (toekomstige) exploitanten zelf welke initiatieven zij willen ontplooien en de overheid stelt hier vervolgens, via een vergunningenstelsel, randvoorwaarden aan.7 Verder werd de bouw van de centrales gerechtvaardigd met een beroep op de leveringszekerheid. Tezamen heeft dit aanleiding gegeven om de randvoorwaarden, zoals opgenomen in de vergunningen, nader te onderzoeken.
Deze randvoorwaarden blijken talrijk te zijn en de regulering van de kolencentrales is dan ook een zeer complexe zaak. Ten tijde van de vergunningsafgifte van deze centrales, waren er verschillende vergunningen nodig voor het oprichten en in bedrijf hebben van een dergelijke centrale.8 Op elk van deze vergunningen was een aanzienlijke hoeveelheid wet- en regelgeving van toepassing. Voor het doorgronden van dit woud aan regelgeving blijkt, naast juridische kennis, ook technische, wiskundige en scheikundige kennis vereist. De complexiteit wordt nog vergroot door het feit dat deze regelgeving op drie bestuursniveaus wordt vastgesteld en/of ingevuld, namelijk op Europees, nationaal en lokaal niveau. Daarnaast moesten de verschillende vergunningen op elkaar afgestemd zijn en, uiteraard, in overeenstemming zijn met de overige relevante wetgeving. In de vergunningsvoorwaarden moet bovendien een evenwicht gevonden worden tussen, enerzijds, het garanderen van de rechtszekerheid en een level playing field en, anderzijds, de noodzaak om rekening te houden met de locatie-specifieke (milieu)omstandigheden.
Door de complexiteit van de materie was een nadere afbakening van het onderzoek nodig. Er is dan ook enkel gekeken naar de eisen die worden gesteld aan de luchtkwaliteit. In Nederland waren deze eisen opgenomen in de milieuvergunning, die daarmee de spil vormt van het onderzoek.9 Omwille van de lengte, wordt in dit artikel niet ingegaan op de getalsmatige emissie-eisen; hiervoor zij verwezen naar het uitgebreidere, achterliggende onderzoek. Verder is het onderzoek beperkt tot de eisen aan de uitstoot van fijn stof (PM)10 en stikstofoxiden (NOx), aangezien het voor Nederland met name voor deze twee stoffen moeizaam blijkt om aan de vigerende eisen te voldoen. Stikstofoxiden ontstaan door verbranding en leiden tot luchtwegproblemen en verzuring van lucht, bodem en water. Fijn stof is een verzamelnaam voor deeltjes van verschillende grootte, herkomst en samenstelling. Hierbij geldt: hoe kleiner de deeltjes, hoe schadelijker, aangezien kleinere deeltjes dieper in de longen binnendringen. Fijn stof draagt bij inademing bij aan hart- en longziekten, bronchitis en astma. Daarnaast draagt het bij aan zure regen.
U heeft op dit moment geen toegang tot de volledige inhoud van dit product. U kunt alleen de inleiding en hoofdstukindeling lezen.
Wanneer u volledige toegang wenst tot alle informatie kunt u zich abonneren of inloggen als abonnee.
