Redactioneel. Uitdagingen voor de nieuwe Commissie
Paul-John Loewenthal Het artikel is in de opmaak van het tijdschrift rechts als pdf beschikbaar.Sinds 1 november hebben wij een nieuwe Commissie, en dus een nieuwe commissaris voor de mededinging en een nieuw gezicht voor het Europese staatssteunbeleid. Nog nooit heeft het staatssteunrecht zoveel belangstelling genoten als nu. Drie voorbeelden uit de maand vóór het aantreden van de nieuwe Commissie, geven de mogelijke uitdagingen voor de toekomst aan. In de eerste plaats heeft de beschikking van de Commissie van 8 oktober, die de steun goedkeurde die het Verenigde Koninkrijk van plan is om toe te kennen aan de bouw van een nieuwe kerncentrale in Hinkley Point, het debat over het Europees energiebeleid aangewakkerd. In de twee plaats heeft de afronding op 26 oktober door de Europese Centrale Bank (ECB) van haar stresstestonderzoek van de Europese bankensector en de totstandkoming op 4 november van het Gemeenschappelijk Toezichtsmechanisme (‘Single Supervisory Mechanism’) 1, waarin de ECB een centrale rol vervult, de aanleiding gegeven om te speculeren over een naderende terugkeer van de toepassing van de gewone staatssteunregels op de financiële sector. Ten slotte heeft de zogenaamde ‘LuxLeaks’ op 6 november, waarbij het Internationaal Consortium van Onderzoeksjournalisten (ICIJ) een vijfhonderdtal vertrouwelijke belastingakkoorden openbaar maakte die Luxemburg sloot met een driehonderdtal multinationale bedrijven, de aangekondigde onderzoeken van de Commissie naar mogelijke staatssteun ter aanleiding van fiscale ‘rulings’ weer in de schijnwerpers gezet. Te zien aan de ontwikkelingen van deze maand, zal de nieuwe Commissie de komende vijf jaar met talloze uitdagingen in haar staatssteunbeleid worden geconfronteerd. Sommige daarvan zijn al gekend, andere nog niet. Voor de energiesector is een van de grootste uitdagingen het Europees staatssteunbeleid op een zodanige manier toe te passen dat in hernieuwbare energiebronnen voldoende wordt geïnvesteerd, zonder risico op ernstige verstoringen van de mededinging. Bij de Europese klimaattop van 23 en 24 oktober heeft de Europese Raad een akkoord bereikt over de energie- en klimaatdoelstellingen voor de periode 2020-2030. Tegen 2030 wil de EU haar CO2-uitstoot met 40% beperken ten opzichte van het referentiejaar 1990, het aandeel hernieuwbare energie in de consumptie optrekken tot minstens 27% en het reële energieverbruik met minstens 27% doen dalen. In 2020 wordt bekeken of een ambitieniveau van 30% voor beide laatste doelstellingen haalbaar is. Het is in dit kader, dat de nieuwe richtsnoeren staatssteun ten behoeve van milieubescherming en energie 2014-2020 moeten worden bezien.2 Deze vormen een van de instrumenten voor de tenuitvoerlegging van de bovengenoemde doelstellingen. Toch erkennen de nieuwe richtsnoeren dat hernieuwbare energiebronnen een toenemend aandeel van de energiemarkt hebben ingenomen, en dus niet meer kunnen worden beschouwd als energiebronnen in ontwikkeling, zodat het verlenen van steun ter bevordering daarvan niet meer vanzelfsprekend is. Het is dan ook de bedoeling om door middel van het staatssteunbeleid geleidelijke marktwerking te introduceren op het gebied van hernieuwbare energie, om een gelijk speelveld te creëren tussen verschillende energiebronnen. Wat betreft de financiële sector is een van de grootste uitdagingen het verzekeren van een gecoördineerde aanpak van falende banken, met het oog op de gelijktijdige toepassing van de staatssteunregels enerzijds en de nieuwe regels van de recent opgerichte Europese Bankenunie anderzijds. Allereerst moeten alle lidstaten per 1 januari 2015 de richtlijn voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen hebben geïmplementeerd.3 Deze richtlijn stelt uniforme minimumregels vast voor het herstel en de afwikkeling van kredietinstellingen in de Europese Unie. Zij bevat onder andere een ‘bail-in’ instrument, dat uiterlijk per 1 januari 2016 door de lidstaten moet worden ingevoerd. Uitgangspunt van dit instrument is, dat eerst de aandeelhouders en crediteuren moeten opdraaien voor de financiële problemen bij banken en dat pas in laatste instantie een beroep kan worden gedaan op staatsmiddelen. Een soortgelijke ‘bail-in’ vereiste staat reeds opgenomen in de nieuwe bankenmededeling van de Commissie, die vanaf 1 augustus 2013 van kracht is.4 Op grond daarvan moeten houders van hybride kapitaal en van achtergestelde schuld bijdragen in de lastendeling bij een in financiële moeilijkheden geraakte bank, alvorens de Commissie herkapitalisatiesteun daarvoor kan goedkeuren. Daarnaast zal per 1 januari 2015 het Gemeenschappelijk Afwikkelingsmechanisme (‘Single Resolution Mechanism’)5 in werking treden. Dit betekent dat er in de toekomst in het geval van bepaalde grote kredietinstellingen die in faillissement dreigen te vallen, naast het besluit van de Commissie op grond van de staatssteunregels, een afwikkelingsbesluit moet worden genomen door een nieuw op te richten Gemeenschappelijke Afwikkelingsraad (‘Single Resolution Board’). Het tweede besluit zal de instrumenten voorschrijven die moeten worden gebruikt om deze instelling af te wikkelen, terwijl het eerste besluit het gebruik van deze instrumenten zal moeten onderzoeken op hun verenigbaarheid met de interne markt. Dit systeem van het ‘dubbele loket’ zal ongetwijfeld nieuwe uitdagingen met zich meebrengen. Ten slotte de fiscale zaken. De vier openingsbesluiten die de Commissie heeft aangenomen naar vermeende steun verleend door Ierland, Nederland en Luxemburg aan respectievelijk Apple6, Starbucks7 en Fiat8 en Amazon9, betreffen alle zogenaamde fiscale ‘rulings’. Dit zijn voorafgaande belastingafspraken tussen de belastingautoriteiten en een bedrijf, betreffende de toepassing van de fiscale regels voor de berekening van toekomstige belastingverplichtingen en zijn bedoeld om zekerheid te geven over de fiscale behandeling van dat bedrijf. Hoewel de vier zaken alle betrekking hebben op afspraken die worden gehanteerd voor transacties tussen verschillende onderdelen van eenzelfde ondernemingengroep, verschillen zij van transactiesoort. Zo heeft de zaak Apple te maken met winstverdelingsafspraken binnen de Apple groep, de zaken Starbucks en Amazon met verrekenprijsafspraken en de berekening van intra-groep royaltybetalingen en de zaak Fiat eveneens met verrekenprijsafspraken, maar met betrekking tot intra-groep leningen. In alle vier de zaken betwijfelt de Commissie of de winstverschuivingen/ transferprijzen, voorgesteld door de bovengenoemde multinationals en goedgekeurd door de belastingautoriteiten, verenigbaar zijn met het zakelijkheidsbeginsel (‘arm’s-length principle’), dat voorschrijft dat marktconforme verrekenprijzen moeten worden gehanteerd voor transacties tussen werkmaatschappijen, zodat intra-groep transacties op eenzelfde fiscale manier worden behandeld als transacties tussen onafhankelijke bedrijven. De Commissie heeft reeds benadrukt dat er niets per sé problematisch is aan het systeem van fiscale rulings – deze bieden ondernemingen noodzakelijke zekerheid over hun toekomstige belastingverplichtingen – maar deze rulings mogen niet worden gebruikt om een bepaalde onderneming of een bepaald concern selectieve voordelen te verlenen. De grootste uitdaging voor de Commissie zal dan ook zijn om deze zekerheid te waarborgen, door meer begeleiding te geven over de verenigbaarheid van fiscale rulings met de staatssteunregels. De hierboven genoemde uitdagingen vormen slechts een klein aantal van de toekomstige uitdagingen, waarmee de Commissie de komende vijf jaar in haar staatssteunbeleid zal worden geconfronteerd. In 2009 had men ook nooit de aandacht kunnen voorspellen die tegenwoordig aan het Europees staatssteunbeleid wordt geschonken. Met deze groeiende belangstelling begint het staatssteunrecht ook steeds minder te lijken op het lelijke eendje van het mededingingsrecht.
