Juridisch klimaat

De klimaattop in Parijs van december 2015 heeft geresulteerd in een overeenkomst. De meest duidelijke van de bepalingen is neergelegd in artikel 2 van de tekst:

This Agreement, in enhancing the implementation of the Convention, including its objective, aims to strengthen the global response to the threat of climate change, in the context of sustainable development and efforts to eradicate poverty, including by:

Holding the increase in the global average temperature to well below 2 °C above pre-industrial levels and to pursue efforts to limit the temperature increase to 1.5 °C above pre-industrial levels, recognizing that this would significantly reduce the risks and impacts of climate change;(…)

De overeenkomst bevat verder allerlei opdrachten aan de partijen (de staten) om programma’s op te stellen, informatie te verschaffen en dergelijke. Ook zijn er afspraken gemaakt over de financiering van het klimaatbeleid van ontwikkelingslanden, evenmin erg concreet trouwens. De gelijkenis met het eerste klimaatverdrag van 1992 (United Nations Framework Convention on Climate Change) is wat dat betreft opvallend, al moet gezegd worden dat daar geen getallen in staan, zelfs geen vage. Intussen is er natuurlijk ook wel iets gebeurd. Met name het Kyoto Protocol (Trb. 2005, 1) bevatte heel concrete doelstellingen voor het reduceren van broeikasgassen. In Doha (2012 werden de cijfers nog wat aangescherpt en de termijnen verlengd. Probleem van Kyoto was dat belangrijke landen er nooit aan meededen (Verenigde Staten) of er zelfs uitgestapt zijn (Rusland, Canada, Japan, Nieuw-Zeeland). In Europa heeft Kyoto wel tot concrete regelgeving geleid, zoals Richtlijn 2003/87 over de emissierechten en de handel daarin, in Nederland neergelegd in hoofdstuk 16 van de Wet milieubeheer. Ook de NEC-Richtlijn (2001/81) met daarin nationale emissieplafonds voor allerlei stoffen is voor het klimaat van belang. In Europa doen we dus ons best, maar dat is niet genoeg, althans in Nederland niet, zo oordeelde de rechter onlangs in een zaak die door Urgenda was aangespannen (Rechtbank Den Haag 24 juni 2015, ECLI:NL:RBDHA:2015:7145 ). De opwinding in regeringskringen was groot. Het kabinet reageerde als volgt:

Het kabinet zet vraagtekens bij de omvang van de toetsing door de rechter van de aan de overheid toekomende beleidsruimte en de daarmee gepaard gaande afweging van uiteenlopende belangen. Aarzelingen zijn er ook over de wijze waarop de rechter daarbij het internationaal recht betrekt. Het gaat onder meer om de vraag of internationale verdragen en afspraken, zoals het Kyoto Protocol, die zich niet rechtstreeks tot burgers richten en die open normen bevatten op deze wijze kunnen doorwerken in het Nederlands recht. Tevens wil het kabinet een oordeel van een hoger rechtscollege over de wijze van invulling van de zorgvuldigheidsnorm. Vanwege de gevolgen voor het klimaatbeleid en omdat niet uit te sluiten valt dat de uitspraak van de rechtbank gevolgen heeft voor andere beleidsterreinen is het wenselijk om deze uitspraak te laten toetsen bij een hoger rechtscollege. (Kamerstukken II 2014/15, 32813, 103).

Ook in het buitenland is de uitspraak niet onopgemerkt gebleven:

The recent Urgenda decision issued by the Hague District Court marks the first time ever that a court has ordered a government to curb a State’s greenhouse gas emissions, and the first case globally in which the tort of negligence has been successfully used to hold a State liable for its failure to adequately mitigate climate change. (http://paristext2015.com/2015/10/would-the-urgenda-case-fly-in-new-zealand/)

Naar mijn mening was het vonnis van de Haagse rechtbank zeer goed gemotiveerd, ook op het punt van de verhouding rechter – overheid. De Urgenda-zaak toont aan dat afspraken in internationaal verband niet vrijblijvend zijn, ook niet ten opzichte van burgers. In deze zaak ging het overigens wel om de toetsing van het beleid aan concrete, afgesproken doelstellingen over de reductie van broeikasgassen, het Kyoto Protocol dus. Het Parijse akkoord biedt wat dat betreft weinig harde aanknopingspunten, die ook in rechte een rol zouden kunnen spelen. Niettemin: ook vage normen kunnen hun werking in het recht uiteindelijk wel doen gelden, al was het maar voor de motivering van concretere Europese of nationale maatregelen. Het akkoord biedt nu in ieder geval volop gelegenheid voor discussie over de concrete betekenis ervan. In de pers is al gesuggereerd dat het akkoord ertoe zou moeten leiden dat de staat het hoger beroep in de Urgenda-zaak niet doorzet. In Nederland roept nu iedereen wat er zou moeten gebeuren, zoals het van pas komt. Ook komt men koppen tegen als ‘dit is het einde van de haven van Rotterdam’ en ‘het einde van de fossiele economie’. Zo’n vaart zal het wel niet lopen, maar ook voor de landbouw zullen er wel weer doelstellingen en maatregelen uit voortvloeien, bijvoorbeeld inzake de emissies van ammoniak en methaan (koeien op stal). De ‘beste beschikbare technieken’ zouden ook best eens kunnen worden aangescherpt.

Het akkoord van Parijs blinkt niet uit in concrete, harde afspraken, maar het geeft wel een richting aan die onontkoombaar is.