Onteigenen met de Omgevingswet

Op 20 april 2016 vond op initiatief van de Kamerleden Geurts en Ronnes (CDA) in de Tweede Kamer een rondetafelgesprek plaats over ‘Onteigening in relatie tot de Omgevingswet’. Aanleiding voor dit rondetafelgesprek vormde de brief van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 25 november 20151 , waarin zij haar gedachten over de integratie van het grondbeleid in de Omgevingswet2 – via een binnenkort in concept te presenteren Aanvullingswet Grondeigendom - heeft uiteengezet. In het bijzonder ten aanzien van de onteigening beoogt de minister de meest drastische stelselwijziging sinds de inwerkingtreding van de eerste Nederlandse Onteigeningswet van 1841. Het na 175 jaar nog altijd in hoofdzaak ongewijzigd functionerende systeem voorziet in twee fases, de administratieve fase en de gerechtelijke fase. De administratieve fase mondt uit in een Koninklijk Besluit tot aanwijzing ter onteigening, waartegen geen beroep bij de bestuursrechter openstaat. Het Koninklijk Besluit vormt het ‘entreebewijs’ tot de gerechtelijke fase, waarin de civiele rechter eerst de onteigening uitspreekt – en daarbij de wettelijke formaliteiten en het Koninklijk Besluit toetst -, waarna hij de toe te leggen schadeloosstelling vaststelt. Dit systeem, dat voorziet in vele materiële en formele waarborgen voor de onteigenden, moet omwille van de beoogde inpassing in de Omgevingswet en stroomlijning met andere procedures van de minister op de helling. De bedoeling is dat de onteigeningsprocedure wordt opgenomen in het thans nog gereserveerde hoofdstuk 9 van de Omgevingswet, terwijl de schaderegeling wordt ondergebracht in het gereserveerde hoofdstuk 15.

Hoewel de huidige Onteigeningswet – een wetgevingsproduct van Thorbecke uit 1851 - door het taalgebruik en de vele wetswijzigingen lastig leesbaar is en onlogisch is gestructureerd, werkt zij in de praktijk naar behoren. Er zijn in elk geval geen problemen rond deze wet die dwingen tot een opgaan in de Omgevingswet en de stelselaanpassing die de minister thans voor ogen heeft. Zo wil zij de onteigeningsprocedure en de schadeloosstellingsprocedure scheiden. De rol van de Kroon (in de praktijk: Rijkswaterstaat Corporate Dienst), die het Koninklijk Besluit neemt, komt geheel te vervallen. Het bestuursorgaan zal zelf het onteigeningsbesluit nemen. Om de lacune die de Kroon achterlaat, op te vullen, is voorzien in verplichte advisering door een onafhankelijke adviescommissie, waarmee de inhoudelijke toets door Rijkswaterstaat via de achterdeur terugkeert. Tegen het onteigeningsbesluit staat vervolgens beroep op de bestuursrechter open. Dit sluit volgens de minister aan bij het uitgangspunt van de Omgevingswet dat elke overheid de beschikking krijgt over de benodigde instrumenten om haar eigen omgevingsbeleid uit te voeren. De huidige criteria (algemeen belang, noodzaak en urgentie) blijven daarbij onverkort gelden. Ook de mogelijkheid van een beroep op zelfrealisatie zal onveranderd gehandhaafd blijven. Revolutionair is echter dat het onherroepelijke onteigeningsbesluit direct – dus zonder tussenkomst van de civiele rechter – zal kunnen worden ingeschreven in de openbare registers. De voorwaarden voor inschrijving blijven onverminderd dat het onderliggende planologische besluit (in de Omgevingswet: het omgevingsplan of het projectbesluit) onherroepelijk is, dat de descente (plaatsopneming) door de gerechtelijke deskundigen heeft plaatsgevonden en dat het voorschot op de schadeloosstelling is betaald.

Terecht is door enkele geraadpleegde deskundigen en brancheorganisaties, zoals de Vereniging van Onteigenings-advocaten, tijdens de rondetafelconferentie gewezen op het feit dat het vanuit een oogpunt van rechtsbescherming zeer bezwaarlijk is dat het meest omvattende recht dat iemand op een zaak kan hebben, het eigendomsrecht, reeds kan zijn ontnomen indien tegen het onteigeningsbesluit geen beroep is ingesteld. Iemand die een lange zomer met vakantie gaat, kan bij thuiskomst zijn onteigend, zonder dat daar een rechter aan te pas is gekomen. Dit vormt een aanzienlijke verslechtering van de positie van de eigenaar en overige rechthebbenden ten opzichte van het huidige systeem, waarin een dubbele toetsing plaatsvindt van het onteigeningsbesluit (door de Kroon en de civiele rechter) en diverse formele eisen gelden die ervoor moeten zorgen dat de belanghebbenden daadwerkelijk en adequaat in de procedure worden betrokken. Het op de Omgevingswet toepasselijke systeem van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure is daarvoor niet toereikend genoeg. Uiteraard is het denkbaar dat in het wetsvoorstel allerlei procedurele waarborgen worden geïntroduceerd die op deze punten wel toereikend zijn, maar daarmee zou een wettelijk ‘Fremdkörper’ontstaan dat de procedurele stroomlijningsgedachte van de Omgevingswet ondergraaft. Naast de hiervoor beschreven taken ziet de civiele rechter namelijk ook toe op de naleving van de onderhandelingsplicht, beoordeelt de civiele rechter de positie van beperkt gerechtigden en beslagleggers en benoemt de civiele rechter derden indien de onteigende is overleden of buiten Nederland woont. De beoordeling van dergelijke kwesties sluit beter aan bij diens expertise dan die van de bestuursrechter.

Het door de minister vanwege de overzichtelijkheid beoogde scherpere onderscheid tussen het publiekrechtelijke spoor waarin het onteigeningsbesluit tot stand komt en het civielrechtelijke spoor waarin de schadeloosstelling wordt vastgesteld, is overigens niet zo scherp en overzichtelijk als wordt gesuggereerd. Voor de inschrijving van het onteigeningsbesluit blijft volgens de minister nog steeds een descente nodig, die vooraf moet worden gegaan door benoeming van deskundigen door de civiele rechter. Als de onteigenaar die benoeming en descente tijdig voor elkaar wil krijgen, zal de civiele procedure al moeten worden opgestart tijdens de bestuursrechtelijke fase. Beide procedures zullen in de praktijk dus toch al gedeeltelijk parallel worden gevolgd.

Al met al lijkt het dan ook verstandiger om niet het bestuursorgaan en de bestuursrechter, maar – zoals thans reeds het geval is - de civiele rechter eindverantwoordelijk te maken voor de toetsing van het onteigeningsbesluit. Niet alleen beschikt de civiele rechter over de juiste expertise om voornoemde aspecten te beoordelen, ook kan de civiele rechter nog ingrijpen als de onteigenaar na het nemen van het onteigeningsbesluit en vóór de inschrijving daarvan in de openbare registers besluit om af te wijken van de plannen waarvoor werd onteigend of indien er nieuwe omstandigheden zijn waardoor de onteigening niet langer geschiedt voor het doel waarvoor onteigend is. Als de nieuwe procedure op deze punten onvoldoende waarborgen bevat, is allerminst uitgesloten dat de Hoge Raad – zoals al eerder in 19883 en 20004 het geval was – ook het nieuwe onteigeningssysteem op enig moment zal (moeten) corrigeren.