Tuchtrechtspraak ende publiekrechtelijkebedrijfsorganisatie
prof. mr. D.W. Bruil en mr. W.M.A.K. Parmet
De voorgenomen opheffing van de productschappen, zoals in het regeerakkoord neergelegd, roept tal van vragen op. Een van die vragen betreft de toekomst van de door de schappen ingestelde tuchtgerechten. Het eenvoudige antwoord is: die worden ook opgeheven. In dit nummer van Agrarisch Recht willen wij niettemin een wat meer afgewogen verhaal laten horen. Dit artikel beoogt een algemeen kader te schetsen. In een volgend artikel gaat mr. Henke in op de handhavingsaspecten (p. 212
Artikel kopen € 79,00 excl. BTW
In plaats van abonneren kunt u dit artikel ook afzonderlijk kopen.
e.v.), vanuit zijn ervaring bij de Productschappen Vee, Vlees en Eieren, terwijl mr. Everts een bijdrage levert vanuit haar ervaring als tuchtrechter (p. 215 e.v.).
Alvorens we ingaan op de tuchtrechtspraak wordt een korte schets gegeven van de opheffing van de schappen zelf. Uiteraard zullen de bestuurders en de werknemers van die schappen zich zorgen maken over de toekomst, maar voor het overige lijkt de teloorgang van weer een agrarische organisatie weinig onvrede op te roepen. De opheffing van de PBO geschiedt dus zonder al te veel ophef. Er is geen grote maatschappelijke discussie aan vooraf gegaan. Ook in de landbouwsectoren die het aangaat overheerst het schouderophalen. Er zullen enkele groepen zijn, bijvoorbeeld in tuinbouwkringen, die opheffing van de schappen toejuichen, omdat zij menen dat de heffingen dan ook verdwijnen, maar de overgrote meerderheid van de boeren en hun organisaties laat het, althans zo is de indruk, tamelijk onverschillig. ‘Voor ons hoefden de schappen niet weg’ is een vaak gehoorde uitspraak, waaruit weinig enthousiasme voor de PBO spreekt.1 Dat alles heeft verschillende oorzaken, waarop wij hierna nog terugkomen.
Verder moet worden vastgesteld dat er in onze politieke organen niet diepgaand gediscussieerd is over de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie. De overwegingen bij de motie-Aptroot2 luidden:
––constaterende, dat verplichte aansluiting het kenmerk is van de productschappen en bedrijfschappen,
––overwegende, dat de in medebewind uitgevoerde wettelijke taken al door een ministerie gefinancierd worden,
––overwegende, dat ondernemers de vrijheid moeten krijgen zelf te bepalen of zij samen met collega ondernemers andere taken willen (laten) uitvoeren en belangen willen (laten) behartigen.
Een wel heel magere onderbouwing voor zo’n ingrijpende stap. De Tweede Kamer zelf, die de motie aannam, wijdde er evenmin nauwelijks fundamentele aandacht aan.
Er is een schril contrast met de discussie die voorafging aan de instelling van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.
Daarbij werd zeker niet over een nacht ijs gegaan. Al in het begin van de twintigste eeuw werd vanuit verschillende maatschappijopvattingen gepleit voor een bedrijfsorganisatie. Ik noem enkele namen en maatschappijvisies: de protestant Abraham Kuiper vanuit de ‘soevereiniteit in eigen kring’, de rooms-katholieke Delftse hoogleraar J.A. Veraart, die als grote promotor van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie in de geschiedenisboeken staat, vanuit de thomistische filosofie die leidde tot het zgn. subsidiariteitsbeginsel (wij spreken nu over de periode na de eerste wereldoorlog). Zelfs de socialisten begonnen in de jaren twintig meer voor de bedrijfsorganisatie te voelen, maar dan vooral als overheidsorganisatie. Vanuit verschillende maatschappelijke stromingen werd dus gepleit voor een PBO, waarbij men vooralsnog wel van mening verschilde over de rol van de staat daarin. In de Wet op de bedrijfsorganisatie3 zijn elementen van zowel de socialistische als de reformatorische en katholieke opvattingen terug te vinden.4
Hier moeten wij al meteen een waarneming meegeven, die mede kan verklaren waarom de schappen thans nog zo weinig steun vinden. In de eerste helft van de twintigste eeuw zocht men vooral naar een antwoord op de overal, zelfs in Nederland, opkomende geest van revoluties. Ofwel een alternatieve invulling van de verhouding tussen kapitaal en arbeid dan die uit de filosofieën van Marx en Lenin, die leidde tot de zgn. klassenstrijd. Het ging dus om een goede verhouding tussen werkgevers – de kapitalisten – en de werknemers – de arbeiders, gebaseerd op samenwerking. In de Wet op de Bedrijfsorganisatie kwam dat tot uitdrukking doordat het bestuur van de bedrijfslichamen werd gevormd door vertegenwoordigers van werkgeversorganisaties – voorheen de zgn. standsorganisaties, uiteraard volgens de toenmalige zuilen ingedeeld – en de vakbonden. Het kan zijn dat de werknemers en hun vakbonden in die tijd ook in de landbouw van betekenis waren. Tenslotte kende de Nederlandse Christelijke Landarbeidersbond in 1945 nog 20.000 leden en was deze bond daarmee de grootste binnen de CNV. In de jaren zestig zijn de drie landbouwbonden opgeheven. Er zijn nu eenvoudigweg geen landarbeiders meer. De enige arbeiders in de land- en tuinbouw komen uit Polen en die hebben vermoedelijk geen weet van het werk van de schappen. Op zich is het dan ook tamelijk raadselachtig wat de vakbonden nog te zoeken hebben in de besturen van de product- en bedrijfschappen. In elk geval mag men vanuit die hoek geen grote betrokkenheid verwachten. Overigens, voor zover de werknemers er nog wel zouden zijn, geldt dat veel discussies en onderwerpen al lang niet meer langs de lijnen werkgever-werknemer lopen.
In de landbouw kreeg men trouwens al eerder ervaring met economisch bestuur door andere organen dan de staat. Zo kende de Landbouwuitvoerwet van 1929 een controle-instelling die in feite een privaatrechtelijke organisatie van exporteurs was. Exporteurs van landbouwproducten werden feitelijk gedwongen zich bij zo’n controle-instelling aan te sluiten. De organisatie handhaafden hun regelingen door tuchtrecht en scheidsgerechten. De Landbouwcrisiswet van 1939 greep direct in in de markt. De Kroon kon op basis van deze wet het produceren en distribueren van aangewezen producten verbieden, daarbij bepalende dat dit produceren en distribueren wel was toegestaan aan aangeslotenen ‘bij een door of vanwege Ons aan te wijzen rechtspersoonlijkheid bezittend lichaam’. Deze Landbouwcrisiscentrales waren stichtingen, in het leven geroepen door samenwerking van het bestuur, de overheid, en de organisaties van belanghebbenden in de landbouw. Deze Landbouwcrisiscentrales zijn in zeker opzicht de rechtstreekse voorlopers van de latere PBO-organen in de landbouw. In deze periode overheerst het denken over de rol van de overheid als het ondersteunen van regels die het georganiseerde bedrijfsleven zelf stelt.
Aan de totstandkoming van de Wet op de Bedrijfsorganisatie ging ook nogal diepgaande discussie vooraf, in verschillende Staatscommissies die met wetsvoorstellen kwamen. Toen de wet er in 1950 kwam heeft de PBO-organisatie toch nooit de grote vlucht genomen die er van werd verwacht. Ondanks een speciale minister voor Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie in de jaren vijftig is het aantal bedrijfslichamen dat tot stand is gekomen niet alleen zeer bescheiden, maar ook beperkt tot bepaalde, in die jaren structureel zwakke sectoren van het bedrijfsleven, zoals de landbouw.
Daarmee komen we op een tweede aanwijzing voor het verdwijnen van het draagvlak voor de schappen. De landbouw is geen zwakke sector meer, althans zo lijkt het. We hebben te maken met zelfbewuste, krachtige en ook steeds grotere ondernemers, die het in de steeds vrijer wordende markt zelf wel kunnen rooien. Het collectief bewustzijn is daardoor wellicht, vergeleken met vroegere decennia, sterk afgenomen. Dit wordt ook weerspiegeld in de zojuist geciteerde overwegingen van de motie-Aptroot. Waarom wordt dit alles gememoreerd? Voornamelijk om te laten zien, dat er destijds wel grondig werd nagedacht over de organisatie van ons openbaar bestuur. Tegenwoordig worden niet alleen de schappen met niet veel meer dan een pennenstreek, ontmanteld. Ook waterschappen, gemeenten en provincies staan op de nominatie om te verdwijnen, dankzij een in enkele weken in elkaar gezet regeerakkoord, en ondanks alle wetenschappelijk onderzoek dat uitwijst dat dit nauwelijks voordelen biedt en in elk geval geen kostenbesparing oplevert. Ten nadele van de schappen heeft dus, samengevat, te gelden dat er a) geen werknemers meer zijn en b) het collectieve bewustzijn is afgenomen en c) het verschijnsel ‘fact-free-politics’ toeneemt.5
Vormen de schappen derhalve een anachronisme? In zekere zin wel. De rol van de landbouworganisaties in de besturen van de schappen is groot. Zij wijzen, naast de vakbonden, de besturen aan. Leden van landbouworganisaties krijgen zelfs een korting op de heffingen van de schappen, de zgn. Schilthuiskorting. Zoals Krajenbrink in zijn proefschrift overtuigend heeft laten zien, hebben de belangenorganisaties vanaf het begin een volledige ontplooiing van de schappen in de weg gestaan.6 Ook de rol van ongeorganiseerde boeren is nihil: zij mogen betalen maar hebben geen zeggenschap, zelfs geen indirecte. Overigens zijn er ook altijd groepen boeren geweest die de heffingen niet wilden betalen. Boer Koekkoek is bekend geworden door zijn strijd tegen het Landbouwschap.
Als men beseft dat een schap een openbaar lichaam is, is het ontbreken van een directe democratie zeer bijzonder. Alle andere openbare lichamen kennen immers een vorm van directe democratie. Zo hebben de waterschappen in 1995 de algemene verkiezingen ingevoerd.7 De schappen hebben die democratiseringsslag gemist. In plaats daarvan hebben de bedrijfsgenoten slechts de bevoegdheid om te beslissen over instelling en opheffing van de schappen, en werden er zgn. draagvlakonderzoeken in het vooruitzicht gesteld.8 Ook werden codes voor goed bestuur ingevoerd en een meer transparante organisatie nagestreefd, bijvoorbeeld door samenvoeging van bureaufuncties.9
Het voert te ver om op deze plaats de voor- en nadelen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie – eventueel in aangepaste vorm uitgebreid te beschrijven. Daarvoor is het vermoedelijk toch te laat. Een belangrijk voordeel moet nog wel worden genoemd: doordat de pbo een overheid is, is er geen plaats voor free-riders. Net zo min als men het lidmaatschap van een gemeente waar men woont kan opzeggen, kan dat voor een schap waar men onder valt. Dat de taken die niet door het rijk worden overgenomen straks collectief kunnen worden opgepakt, is waarschijnlijk een illusie, gelet op de genoemde maatschappelijke ontwikkelingen. Misschien kan enige hoop worden gevestigd op de producentenorganisaties en de zgn. interbranchorganisaties, maar al te hoge verwachtingen behoeft men daar ook niet over te hebben.10
De brief van de regering aan zowel de Tweede als de Eerste Kamer geeft een opsomming van de stappen die worden gezet om tot opheffing van de schappen te geraken.11 De verordeningen van de schappen worden overgenomen door het rijk, dat worden dan algemene maatregelen van bestuur of ministeriële regelingen. Hoewel in het kamerdossier de term ‘zorgvuldigheid’ vaak valt, komt het tuchtrecht nauwelijks ter sprake.
De PvdA heeft naar aanleiding van de brief de volgende vragen gesteld:
Via de productschappen kan worden gehandhaafd door onder andere gebruik te maken van het tuchtrecht. Dit instrument kan straks niet meer worden ingezet. Wat zijn hiervan de gevolgen voor de verschillende plantaardige en dierlijke sectoren? Welke alternatieven om te kunnen handhaven zijn beschikbaar en wat zijn hiervan de gevolgen voor zowel de ambtelijke organisatie(s) als de verschillende sectoren en bedrijven?
De regering antwoordde als volgt:
Het merendeel van de wetstelsels waarin de productschapsregelgeving zal worden ingepast, maakt geen gebruik van tuchtrecht. In de regel maken de bestaande wetsstelsels gebruik van bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving, of een combinatie van beide. Bij het overnemen van de productschapsregelgeving wordt bezien of kan worden aangesloten bij deze bestaande handhavingsregimes en wat de gevolgen daarvan zijn voor de ambtelijke organisatie en de bedrijven.
U heeft op dit moment geen toegang tot de volledige inhoud van dit product. U kunt alleen de inleiding en hoofdstukindeling lezen.
Wanneer u volledige toegang wenst tot alle informatie kunt u zich abonneren of inloggen als abonnee.
