Natuurbeschermingsregelgeving: enkele actuele ontwikkelingen

Natuurbescherming is bezien in het licht van het bestaan van de aarde een betrekkelijk jong fenomeen. In Nederland kocht bijvoorbeeld pas in 1906 de Vereniging tot behoud van Natuurmonumenten het Naardermeer om te voorkomen dat het gebruikt zou worden als vuilstortplaats: een particulier initiatief. Als voorbeeld van vroege wetgeving in Nederland kan de Natuurschoonwet 1928 worden genoemd.

Op Europees niveau zijn twee richtlijnen van groot belang. Op de eerste plaats is er de Vogelrichtlijn (richtlijn 79/ 405/EEG) van 2 april 1979 die tot doel heeft de bescherming, het beheer en de regulering van in Europa voorkomende vogels. Op grond daarvan zijn in de Nederlandse Natuurbeschermingswet 1998 beschermde gebieden voor trekvogels aangewezen. Denk bijvoorbeeld aan diverse soorten ganzen en eenden, grutto’s en kieviten. De bescherming van soorten, ook van andere diersoorten dan vogels en van planten, is geregeld in en op basis van de Flora- en faunawet. Op de tweede plaats is er de Habitatrichtlijn (richtlijn 92/43/EEG) van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna. Deze richtlijn heeft tot doel waarborging van de biologische diversiteit door bescherming van habitats en soorten. De Natuurbeschermingswet 1998 bevat de wettelijke grondslag voor de aanwijzing van Natura 2000-gebieden. De bescherming van soorten is uitgewerkt in de Flora- en faunawet.

De Natuurbeschermingswet 1998, de Boswet en de Flora- en faunawet worden vervangen door de Wet natuurbescherming. Deze wet is in 2015 door de Eerste Kamer aangenomen en op 16 december 2015 in de Staatscourant geplaatst, maar treedt pas per 1 januari 2017 in werking (brief staatssecretaris van Economische Zaken van 2 februari 2016 aan de Tweede Kamer). De reden voor die vertraging schijnt gelegen te zijn in de omstandigheid dat het meer tijd kost dan voorzien om uitvoeringsregels op te stellen. De staatssecretaris hoopt die niettemin in mei 2016 aan het parlement te kunnen voorleggen. De nieuwe Wet natuurbescherming is in belangrijke mate gebaseerd op de Europese regelgeving. Reden daarvoor is uiteraard dat Nederland verplicht is de richtlijnen passend te implementeren. Daarnaast wordt beoogd een betere afstemming met andere wetten te bewerkstelligen, in het bijzonder met omgevingswetgeving. De wet natuurbescherming verplicht onder meer de rijksoverheid en provincies om natuurvisies op te stellen, gericht op behoud en zo veel mogelijk versterken van biologische diversiteit, duurzaam gebruik en bescherming van waardevolle gebieden.

De Europese Commissie is voornemens in het voorjaar van 2016 een evaluatie het licht te doen zien van de Vogel- en Habitatrichtlijnen: een zogenaamde fitness check. Vooruitlopend daarop heeft er op 20 november 2015 een conferentie plaatsgevonden over deze evaluatie met voorlopige bevindingen. Ten behoeve van deze conferentie is een evaluatierapport opgesteld, waarin wordt aangegeven in hoeverre de door de richtlijnen beoogde doelstellingen al dan niet zijn bereikt. Belangrijke punten daarin zijn de constatering dat er belangrijke vooruitgang is geboekt bij het aanwijzen van Natura 2000-gebieden op land, dat de kosten van bescherming en beheer van Natura 2000 gebieden aanzienlijk zijn en dat de negatieve druk op habitats en soorten veelal het gevolg zijn van verlies van habitat en landbouw. Wat betreft landbouw spelen aspecten als monocultuur, schaalvergroting en in gebieden met intensieve veeteelt overmatige deposities van mineralen als ammoniak en fosfaat daarbij een rol.

Natuurbescherming is de resultante van politieke besluitvorming, die leidt tot regelgeving. De ‘politiek’ bemoeit zich dan ook intensief met de natuur, natuurbescherming en de relatie met de landbouw. Zo is er bijvoorbeeld in november 2015 in opdracht van mevrouw Schreijer-Pierik van de EVP-fractie in het Europese Parlement een kritisch rapport gepubliceerd over de implementatie van de EU-natuurwetgeving in Nederland. Daarin wordt een aantal aanbevelingen gedaan, onder andere om bij regelgeving meer aandacht te besteden aan de balans tussen natuur en economie. De VVD organiseerde op 18 december 2015 een expert meeting over de implementatie in Nederland van de Habitatrichtlijn. Tijdens die bijeenkomst stelde Nicola Notaro, directeur Natuur bij de Europese Commissie, dat de Europese regelgeving ruimte biedt voor flexibiliteit zowel voor natuurbescherming als voor de landbouw. De lidstaten moeten die ruimte wel benutten. Op vraag van de Partij voor de Dieren of Nederland niet te strikt is bij de interpretatie van de Vogel- en Habitat richtlijnen heeft de staatssecretaris van Economische zaken op 30 november 2015 bij brief aan de Tweede Kamer het volgende meegedeeld:

‘Uit de zogenaamde Natura 2000-barometer blijkt dat Nederland voor wat betreft het aangewezen landareaal als Natura 2000-gebied zich in de middenmoot bevindt. In vergelijking met de buurlanden heeft Nederland relatief grote Natura 2000-gebieden aangewezen volgens het rapport ‘Natura 2000 in Nederland’ (PBL, 2011). De VHR (Vogel- en Habitatrichtlijnen) zet Nederland niet op slot, ook omdat bij het behalen van de natuurdoelen ruimte ontstaat voor economische ontwikkeling. Wel zou ik graag meer mogelijkheden voor flexibiliteit zien. Zoals in de Rijksnatuurvisie is aangegeven is het een kans voor de natuur als natuurontwikkeling meer en beter gekoppeld kan worden aan economische ontwikkeling (en aan andere maatschappelijke opgaven) en streef ik naar robuuste natuur die tegen een stootje kan. ‘

Zoals in de praktijk al in ruime mate is gebleken - en waaraan ook in dit tijdschrift regelmatig aandacht is besteed -, kan de natuurbeschermingsregelgeving de bedrijfsvoering van agrarische bedrijven in ernstige mate (negatief) beïnvloeden. De agrarische sector heeft wat betreft die regelgeving naar mijn mening grote behoefte aan voorspelbaarheid, duidelijkheid en in apert voor de ondernemer negatief uitpakkende gevallen aan een passende compensatie. De regelgeving is niet altijd voorspelbaar en duidelijk. Dat zal naar mijn inschatting ook in de toekomst het geval zijn. Een voorbeeld daarvan is de problematiek van de fosfaatrechten. De uitstoot van fosfaat door de melkveehouderij is door het (Europese) fosfaatplafond gegaan. Dat heeft ertoe geleid dat door de overheid voor elk bedrijf een maximaal per jaar te produceren hoeveelheid aan fosfaat zal worden vastgesteld. Bij melkveehouders bestond er tot voor kort grote onduidelijkheid en onzekerheid over onder meer het aantal fosfaatrechten, over het antwoord op de vraag of fosfaatrechten overdraagbaar zouden zijn, of de productie van fosfaat ‘grondgebonden ‘ zou zijn en of er een fosfaatbank zou komen. De staatsecretaris van Economische Zaken heeft in een brief van 3 maart 2016 aan de Tweede Kamer inmiddels wat meer duidelijkheid verschaft. De regeling van fosfaatrechten wordt opgenomen in de Meststoffenwet. Uitgangspunt is dat alle melkveehouderijen per 1 januari 2017 fosfaatrechten krijgen. Er vindt ‘afroming’ van 4 tot 8% plaats in het kader van het streven naar een evenwicht op de mestmarkt. Zonder fosfaatrechten mag geen melkvee worden gehouden. Basis voor de toewijzing van het aantal fosfaatrechten aan een melkveehouder is het aantal koeien op 2 juli 2015. Belangrijk uitgangspunt van de regeling is dat extensieve, grondgebonden bedrijven worden ontzien. Fosfaatrechten mogen verhandeld worden, maar bij overdracht worden ze met 10% ‘afgeroomd’. Er komt een beperkte voorziening voor knelgevallen. Duidelijkheid voor de individuele melkveehouder is hiermee zeker nog niet verschaft. Er is alleen een marsroute uitgezet.

De conclusie is in ieder geval dat natuurbeschermingsregelgeving voor de agrarische sector niet altijd duidelijk is. Dat leidt ertoe dat er een vruchtbare bodem is en blijft voor agrarischrechtelijk georiënteerde juristen.