Redactioneel - De ‘Iron Lady from Denmark’

Zij is in diverse media al aangeduid als de ‘Iron Lady’, de ‘Iron Lady from Denmark’ en de ‘Iron Lady van Juncker’. Maar zij is inmiddels ook al ‘The Enforcer’ genoemd. Een snelle zoektocht op het internet leert dat Margrethe Vestager, de Deense commissaris die sinds 1 november 2014 binnen de Europese Commissie verantwoordelijk is voor mededinging, al geruime tijd onderwerp is van een grote hoeveelheid – serieuze en soms ook minder serieuze – publicaties in (vak)tijdschriften en kranten. Hoewel in sommige artikelen uitdrukkelijk melding wordt gemaakt van haar kennelijk bijzondere ‘bak- en breikunsten’, is het beeld dat van haar wordt gepresenteerd toch duidelijk het beeld van een gedreven commissaris die niet aarzelt om het gevecht met de grote ondernemingen, en dan met name de multinationals, aan te gaan. In een eerder redactioneel van dit tijdschrift, gepubliceerd kort na het aantreden van de nieuwe Commissie, is al eens gewezen op de groeiende belangstelling voor het Europees staatssteunbeleid en in dit verband opgemerkt dat het staatssteunrecht ook steeds minder begint te lijken op het lelijke eendje van het mededingingsrecht. Met de komst van mevrouw Vestager en haar optreden in de afgelopen zestien maanden zal deze stelling inmiddels ook onderschreven worden door de minder in het mededingingsrecht ingewijde juristen en economen. Sterker nog: staatssteun is een ‘hot topic’ voor velen.

Tot die personen behoort ook Jacob (Jack) J. Lew, voormalig Stafchef van het Witte Huis en inmiddels Amerikaans Minister van Financiën. Hij heeft zich in een brief van 11 februari 2016 aan Commissievoorzitter Juncker – met kopie aan mevrouw Vestager – beklaagd over de recente staatssteunonderzoeken die door de Europese Commissie worden uitgevoerd en die naar zijn oordeel met name gericht zijn tegen Amerikaanse ondernemingen. Hij formuleert vier specifieke bedenkingen bij de (in zijn ogen) ‘nieuwe’ staatssteunaanpak van de Commissie. In de eerste plaats meent hij dat met terugwerkende kracht boetes worden opgelegd op basis van een nieuwe en ruimere uitleg van de staatssteunregels, en meer in het bijzonder van het selectiviteitsvereiste. In de tweede plaats merkt hij op dat DG Mededinging zich in onevenredige mate richt op Amerikaanse ondernemingen. Ten derde zou DG Mededinging zich bij bepaalde onderzoeken richten op inkomsten die de lidstaten op grond van gevestigde internationale belastingstandaarden helemaal niet mogen belasten (als dit toch gebeurt, ondervindt de Amerikaanse belastingbetaler nadeel omdat er dan minder inkomsten in de Verenigde Staten zullen zijn). Ten slotte zou de aanpak van de Commissie de belastingverdragen tussen de Verenigde Staten en EU-lidstaten kunnen ondermijnen. De nieuwe benadering van de Commissie doet in zijn ogen immers twijfel rijzen over de exclusieve bevoegdheden van de individuele lidstaten inzake inkomstenbelasting. Hij sluit af met het dringende verzoek aan de Commissie om de ‘eenzijdige acties’ te heroverwegen en zich te richten op de gezamenlijke inspanningen via het BEPS-project.1 Het antwoord van Vestager volgde op 29 februari 2016 en laat aan duidelijkheid weinig te wensen over. Zij geeft aan dat de Commissie net als de Verenigde Staten een einde wil maken aan belastingerosie en winstverschuiving en daartoe het fiscale beleid en gedrag wil hervormen. Ook de Commissie wil komen tot regelgeving die een einde maakt aan belastingontwijking door multinationals. Dit laat volgens haar echter onverlet dat de Commissie op grond van het juridische raamwerk dat bedoeld is om een eerlijke mededinging binnen de gemeenschappelijke Europese markt te beschermen, kan optreden tegen lidstaten die bepaalde ondernemingen in de concurrentiestrijd met andere ondernemingen oneerlijk bevoordelen. Deze regels gelden al sinds het begin van de Europese Unie en worden zonder onderscheid toegepast. Vestager wijst erop dat sinds 1999 ongeveer 170 terugvorderingsbeschikkingen zijn genomen door de Commissie, en dat slechts een handjevol daarvan gericht was tegen Amerikaanse ondernemingen. Gelet op de weg die de Europese Commissie en Vestager al waren ingeslagen, waarbij toch mag worden aangenomen dat men niet over één nacht ijs is gegaan en rekening heeft gehouden met bedenkingen en bezwaren van diverse zijden, is de reactie van Vestager niet verwonderlijk. De discussie met de Verenigde Staten zal dan ook niet snel van invloed zijn op het staatssteunbeleid inzake fiscale rulings. Meer aannemelijk is dat het Hof van Justitie uiteindelijk zal bepalen of c.q. in hoeverre de Europese Commissie tot deze aanpak van fiscale rulings kon komen.

Ondertussen heeft de Commissie de staatssteuncijfers voor 2014 gepresenteerd in haar State Aid Scoreboard 2015. Uit de door de 28 lidstaten verstrekte informatie volgt dat in totaal voor ongeveer € 101 miljard (0,72% van het BBP) aan steun is verleend. Nederland zou 0,34% van het BBP aan steun hebben verleend, en België 0,43%. Uit de cijfers voor de individuele lidstaten blijkt dat zowel in Nederland als in België steun met name is verstrekt in de vorm van subsidies. Opvallend zijn wel de verschillen in doel. In Nederland is veruit de meeste steun verleend ten behoeve van milieubescherming: € 950,2 miljoen (ter vergelijking: € 123,3 miljoen in België). In België is een zeer belangrijk deel van de steun verleend ten behoeve van cultuur: € 489,1 miljoen (€ 53,2 miljoen in Nederland). De bedragen voor fiscale steun zijn voor beide landen relatief beperkt: in Nederland € 413,8 miljoen (met name in de vorm van een vrijstelling, en in beperkte mate in de vorm van uitstel) en in België € 259,4 miljoen (uitsluitend in de vorm van een vrijstelling). Zoals gezegd betreft het cijfers op basis van door de lidstaten verstrekte informatie. De fiscale steun die verleend zou zijn aan multinationals – zoals de steun aan Starbucks door Nederland en de steun aan verscheidene multinationals door België op basis van de belastingregeling voor overwinst (aangeprezen met de slogan ‘Only in Belgium’) – is uiteraard niet in deze cijfers opgenomen.

Volgens het scoreboard zou in Nederland en België in de afgelopen zes jaar geen reddings- en herstructureringssteun zijn verleend. Maar daarbij moet worden bedacht dat steun aan de financiële sector niet in de scoreboard is opgenomen. Juist in die financiële sector is in de afgelopen jaren sprake geweest van dergelijke steun. In dit nummer gaat Hans Gilliams uitvoerig in op de vraag of de notie van ‘moral hazard’ een meerwaarde heeft bij de beoordeling van dergelijke reddings- en herstructureringssteun. Het begrip moral hazard ziet daarbij op de situatie dat een onderneming beslist over het risico dat zij bereid is te nemen, terwijl zij vooraf weet dat een andere partij de kosten zal dragen als de zaak fout afloopt. In de financiële sector zou dit kunnen betekenen dat banken (te) risicovolle activiteiten ontwikkelen omdat zij weten dat zij zo nodig toch wel door de overheid worden gered. De vraag is of, bij de beoordeling van reddings- en herstructureringssteun, het beperken van moral hazard een na te streven doelstelling moet zijn, dan wel het wenselijke resultaat is van de handhaving van de gebruikelijke regels inzake dit soort steun.

Bart Hessel plaatst in zijn artikel kritische kanttekeningen bij de economische benadering van staatssteun door de Europese Commissie, die meebrengt dat de Commissie de verenigbaarheid van een steunmaatregel niet alleen toetst aan de hand van de vraag of staatssteun het meest geschikte instrument is voor de aanpak van marktfalen, maar ook voorschrijft dat gekozen moet worden voor de meest geschikte vorm van staatssteun uit een oogpunt van mededinging en tussenstaatse handel (in vergelijking met andere steuninstrumenten). Hessel wijst op de kloof tussen die verfijnde economische benadering van de Commissie en de afwegingen bij overheden die staatssteun willen geven en moeten overwegen of zij de steunmaatregel zullen aanmelden bij de Commissie. Gegeven de doelstellingen uit het EU-Verdrag en Europa 2020, waarin de Commissie bewust gekozen heeft voor een sociale markteconomie als correctie op de liberale markteconomie, bepleit Hessel dat bij de economie en de economische orde niet meer primair wordt gekeken naar de markt, maar naar de economische politiek die ruimte laat voor versterking, aanvulling en correctie van de markt.

In de Rubriek Actualiteiten wordt verslag gedaan van de Bijeenkomst Landelijk Staatssteunnetwerk op
26 november 2015 in Den Haag. Het verslag ziet in het bijzonder op het plenaire gedeelte van de bijeenkomst en schetst de inleidingen van onder meer Marc van der Woude, rechter bij het Gerecht in Luxemburg, en Ewoud Sakkers, afdelingshoofd bij het Directoraat-generaal Concurrentie van de Europese Commissie. Ook dit verslag laat weer eens duidelijk zien dat staatssteun voor velen een ‘hot topic’ is. Met dank aan de Commissie in het algemeen en de ‘Iron Lady from Denmark’ in het bijzonder.