De mestmarathon

Onder deze titel schreef Ben Hermans van Natuur en Milieu, die onlangs afscheid nam bij deze organisatie, een ‘Kroniek van ruim 42 jaar mestbeleid’. Het is een overzicht van crises, beleid, oplossingen die geen oplossingen bleken te zijn, nieuwe crises. Ook in juridisch opzicht is er al heel veel gepasseerd, waaronder allerlei nieuwe juridische instrumenten die opkwamen en soms ook weer verdwenen of in andere vormen weer opdoken: mestproductierechten, Minas, mestafzetovereenkomsten, gebruiksnormen, dierrechten, melkveefosfaatreferenties, en recentelijk fosfaatreductieplannen en fosfaatrechten. Men kan zeer negatief denken over het resultaat van vier decennia mestbeleid, maar men kan ook de lichtpunten zien. In 1995 schreef Frits Bloemendaal het boek ‘Het Mestmoeras’ met omineuze hoofdstuktitels als De Overval (over de Interimwet beperking varkens- en pluimveehouderij), Het Taboe, Bijstellen, uitstellen, afstellen, De Terugslag en Donkere Wolken. P. de Haan schreef zeer kritisch over dit boek (Een journalist in het mest-
moeras, TvAR 1996, p. 344 e.v.) en zette nog maar eens op een rijtje wat er allemaal al was bereikt op het gebied van mest, ammoniak en geurhinder. Nu brachten die eerste twintig jaar misschien wel veel verbeteringen, maar wij kwamen ook wel van heel ver. Zijn wij inmiddels – in de tweede twintig jaar – weer verder opgeschoten? Ik meen van wel. Er zijn nog steeds mestoverschotten, maar deze worden niet meer op dan wel in de bodem gebracht, zodat de kwaliteit van grond- en oppervlaktewater bijna in het hele land aan de normen van de Nitraatrichtlijn voldoet, merkwaardigerwijs vooral op de derogatiebedrijven. De verwerking van mest is, doordat deze door de wetgever dwingend is voorgeschreven, nu dan toch eindelijk van de grond aan het komen. Maar daar staat tegenover dat de druk nog steeds groot is, dat er wel veel en zeer ingewikkelde regels noodzakelijk zijn gebleken, terwijl telkens berichten over fraude en zwarte mest opduiken. Hoe het soms weer mis kan gaan is gebleken in de afgelopen twee jaar. Het melkquotum werd afgeschaft, het aantal runderen nam sterk toe, het fosfaatplafond werd overschreden, en er moesten draconische maatregelen worden genomen: het Fosfaatreductieplan 2017 en in 2018 komen dan de fosfaatrechten. Men kan tal van redenen aanwijzen waarom het mestbeleid een beeld van ‘vallen en opstaan’ biedt. Soms worden er gewoon fouten gemaakt. Een voorbeeld daarvan is de Interimwet van oud-landbouwminister Braks. Deze wet werkte terug tot de datum van het indienen van het wetsvoorstel bij de Tweede Kamer. Vrijdags na de ministerraad kondigde de minister aan dat hij nu de varkens- en pluimveehouderijen op slot had gezet. Echter, wat wij later de peildatum zijn gaan noemen, viel pas op maandag. Daartussen zat nog een heel weekend waarin boeren en hun adviseurs konden inspelen op de knelgevallenregeling, waarin was opgenomen dat men nog wel mocht uitbreiden als er een milieuvergunning was aangevraagd. En doordat in dat weekend alle gemeentehuizen in Brabant open waren, konden er nog tijdig aanvragen worden ingediend en konden er zomaar enkele miljoenen varkens bij komen. Meestal echter leidden politieke overwegingen en boerenbelangen tot een gemankeerd instrumentarium. Juridisch gezien worden er dan keuzes gemaakt, waarbij het systeem gebreken vertoont. Ik noem er enkele:

• Een knelgevallenregeling die ontbreekt of niet toereikend is. Bij de introductie van de Wet Herstructurering Varkenshouderij leidde dit tot het buitenwerking stellen van de wet door de Rechtbank Den Haag. Later werd dit wel weer door hogere rechters geredresseerd, maar intussen was er veel tijd verstreken en de knelgevallenregeling zo ruim geworden, dat van een beoogde reductie van de varkensstapel weinig meer overbleef. De tweede voorziene korting bleef vervolgens geheel achterwege. Ook het Fosfaatreductieplan 2017 is vanwege het ontbreken van een knelgevallenregeling voor een groot aantal melkveehouders voorlopig niet geëffectueerd, evenals het stelsel van melkveefosfaatreferenties. Het fosfaatrechtenstelsel dreigt dezelfde weg te gaan.
• Het openlaten van ontwikkelingsmogelijkheden. Elk systeem vertoont natuurlijk ontsnappingsmogelijkheden waar niet aan gedacht is, maar bij het fosfaatrechtenstelsel is bewust niet gekozen voor maximering van het aantal dieren (zoals bij varkens en kippen), maar voor kilo’s fosfaat. Dat betekent dat als men er in slaagt om per koe minder fosfaat te produceren men toch weer meer dieren kan gaan houden. Ter onderbouwing dient dan de zogenaamde kringloopwijzer, die ook nog lang niet waterdicht is.
• Het overdraagbaar maken van productierechten. Daarmee laat men weliswaar ‘de markt zijn werk doen’, maar het betekent in de eerste plaats dat er door boeren die hun bedrijf willen uitbreiden veel geld wordt gestoken in rechten en (dus) niet in duurzaamheid en in de tweede plaats dat er geen beleid aan gekoppeld kan worden. Bij het melkquotum was het tenminste nog zo dat dit vergroot of verkleind kon worden als de marktomstandigheden dat vroegen, maar bij de andere dierrechten is van de mogelijkheid om te korten nooit gebruik gemaakt.1

Het belangrijkste probleem van de mestwetgeving is echter dat een visie voor de lange termijn met een bijbehorend wetgevingsprogramma ontbreekt. Eerder heb ik daarvoor al gepleit en dat zal ik niet herhalen.2 Maar zolang zo’n stip op de horizon er niet is en een uitgestippelde weg daar naar toe niet in zicht is, zal het vallen en opstaan blijven in het mestdossier. En dan kon het wel eens een dubbele marathon worden.

De laatste opmerking in het bovengenoemde artikel van De Haan kan ik niet onvermeld laten: ‘Minister Van Aartsen zou er goed aan doen zijn denkbeelden over afschaffing van het melkquotum van zich af te zetten, want er is in verband met de toename van de melkproductie per koe geen betere volumemaatregel ten gunste van het milieu te bedenken. Het mest- en ammoniakprobleem lost zich bij de melkveehouderij vanzelf op, als men maar lang genoeg wacht.’ Een waarschuwing die wellicht te vroeg kwam.

Voor de deur staat nu het klimaatbeleid, dat ook voor de landbouw gevolgen zal hebben.

Voor het klimaatbeleid geldt volgens mij hetzelfde als voor het mestbeleid: we hebben een programma voor de lange termijn nodig. Een Klimaatwet is dus een heel goed idee. Of het dan het thans aanhangige initiatiefvoorstel moet zijn is een andere vraag.3 Het recente regeerakkoord is wat dat betreft ook hoopgevend, met concrete reductiedoelstellingen op de middellange termijn en maatregelen waarmee deze werkelijkheid kunnen worden.