Fosfaatrechten blijven lastig

De wetgever heeft niet kunnen voorkomen dat er talloze procedures worden en nog zullen worden gevoerd over het stelsel van fosfaatrechten. Nu komen daar weer bij de vleesveehouders die fosfaatrechten hebben toegekend gekregen voor hun jongvee, maar deze – naar nu blijkt –niet nodig hebben. Op 19 juli 2018 werd in de Staatscourant (Stcrt. 2018, nr. 38996) gepubliceerd de Beleidsregel fosfaatrechten jongvee. Vleesveehouders hebben jongvee en melkveehouders ook. Die laatste categorie valt wel onder de fosfaatrechten. Deze beleidsregel maakt duidelijk, aldus de toelichting, dat voor jongvee dat niet wordt gehouden voor de melkveehouderij, alleen fosfaatrechten nodig zijn als de dieren bedoeld zijn om een kalf te krijgen. Voor jongvee dat nooit een kalf krijgt en dus alleen gehouden wordt voor de productie van vlees zijn geen rechten nodig. Daarvoor wordt een nadere omschrijving gegeven van een aantal diercategorieën. Ik neem aan dat dit voor rundveehouders duidelijk is. Juridisch gezien is een en ander niet zonder problemen.

In de eerste plaats is er de interpretatie van wettelijke definities. Een beleidsregel kan, ingevolge art. 1.3 van de Algemene wet bestuursrecht onder meer betrekking hebben op ‘de uitleg van wettelijke voorschriften’, de zogenaamde wetsinterpreterende regels. Aan zulke regels is de rechter niet gebonden. Voor zover zo’n beleidsregel een onjuiste uitleg geeft van wettelijke voorschriften is deze van onwaarde (Verbeek, T&C, Algemene wet bestuursrecht, art. 4.81, aant. 3). Wat doet onze beleidsregel nu? Er wordt een nieuwe definitie toegevoegd (‘zoogkoe’). Vervolgens worden twee wettelijke definities geherformuleerd:

• onder ‘vrouwelijke opfokkalveren voor de vleesveehouderij tot 1 jaar’ wordt voortaan verstaan ‘jongvee jonger dan 1 jaar, dat bestemd is om zoogkoe te worden’;
• onder ‘jongvee ouder dan 1 jaar, te weten alle runderen van 1 jaar en ouder inclusief overig vleesvee, maar met uitzondering van roodvleesstieren en fokstieren’ wordt volgens de beleidsregel verstaan ‘vrouwelijk jongvee van 1 jaar en ouder voor de melkveehouderij en jongvee van 1 jaar en ouder dat bestemd is om zoogkoe te worden’.

De technische kennis ontbreekt mij om te kunnen beoordelen of hier inderdaad sprake is van wetsinterpretatie, of dat er sprake is van een wijziging van de definities. Maar er zal zeker discussie over komen.

In de tweede plaats is in de beleidsregel opgenomen art. 4:

Indien een op een bedrijf rustend fosfaatrecht niet overeenkomstig de artikelen 2 en 3 is vastgesteld, wordt dit fosfaatrecht herzien.

De toelichting zegt er dit over:

Het op een bedrijf rustende fosfaatrecht is bij de introductie van het fosfaatrechtenstelsel door de minister vastgesteld op grond van artikel 23, derde lid, van de Meststoffenwet. Omdat de verduidelijking die deze beleidsregel biedt over het begrip melkvee op dat moment niet beschikbaar was, kan het zo zijn dat dit begrip in specifieke gevallen anders is toegepast. Dat kan ertoe hebben geleid dat fosfaatrechten zijn toegekend voor jongvee voor de vleesveehouderij dat geen zoogkoe is geworden. Dat zou echter niet juist zijn. Daarom bepaalt artikel 4 dat een fosfaatrecht dat niet overeenkomstig de artikelen 2 en 3 is vastgesteld, wordt gecorrigeerd met toepassing van het begrip melkvee zoals uitgelegd in deze beleidsregel. Reeds verleende beschikkingen worden hierop bezien en zo nodig herzien. Daarbij wordt overeenkomstig artikel 23 van de wet gekeken naar de dieren die op 2 juli 2015 op het bedrijf zijn gehouden. De correctie kan leiden tot vaststelling van een fosfaatrecht dat lager is dan het bij introductie van het stelsel vastgestelde fosfaatrecht. In dat geval komen de teveel toegekende rechten te vervallen. Daarmee wordt gezorgd dat de desbetreffende ondernemers geen onrechtmatige staatssteun genieten.

In de praktijk zijn ook inderdaad fosfaatrechten toegekend. Sommige vleesveehouders hebben deze ook al weer verkocht. Naar verluidt heeft de RVO de registratie van die overdrachten aangehouden tot deze beleidsregel er zou zijn. Daarmee kom ik op het tweede probleem: een beleidsregel heeft betrekking op een bestaande bevoegdheid van een bestuursorgaan. Een beleidsregel kan geen nieuwe bevoegdheden scheppen. Wat in deze beleidsregel ‘herziening’ wordt genoemd, komt neer op het intrekken van de toekenningsbeschikking. In de Meststoffenwet zal men tevergeefs zoeken naar een bevoegdheid tot intrekking van beschikkingen. Het voert te ver om de literatuur over het intrekken van begunstigende beschikkingen hier weer te geven. Samengevat: het zou mogelijk zijn – ook zonder specifieke wettelijke bevoegdheid – bijvoorbeeld als de beschikking onjuist was. Om dan een schadevergoeding achterwege te laten moet dat bij de begunstigden ook evident zijn (‘een kennelijke fout’). Daarvan lijkt mij in elk geval geen sprake. Kortom, er wordt hier een bevoegdheid geschapen die niet bestaat. Een beleidsregel is daarvoor onvoldoende grondslag. Trouwens, het ontgaat mij ook op grond van welke bevoegdheid de RVO registraties ‘aanhoudt’. En wat is precies de bedoeling van de laatste zin van de aangehaalde toelichting, over staatssteun?

Wederom is de regelgever in gebreke gebleven. Al op de dag van de zitting van de Rechtbank Den Haag over het fosfaatrechtenstelsel (12 april 2017) werd door het ministerie gemeld dat vleesveehouders niet onder het systeem van dat plan zouden vallen, en (dus) ook niet onder het stelsel van fosfaatrechten. Men zou zeggen dat dat vroeg genoeg was om voor 1 januari 2018 met een verduidelijking te kunnen komen en er dan in elk geval voor te zorgen dat er geen fosfaatrechten werden toegekend.

Ook over dit onderwerp zullen wel weer vele procedures worden gevoerd.