Rijkspostbank 2.0?

Voorwoord

Op 24 mei jl. sprak prof. dr. Bart Joosen, voormalig redactielid van dit tijdschrift, zijn oratie uit ter gelegenheid van de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Financieel Recht aan de Universiteit Leiden. De intrigerende titel van Joosens oratie luidt: Rijkspostbank 2.0 – Een pleidooi voor de nationalisatie van de betaalinfrastructuur voor consumenten.1 Een pleidooi, dat, voor zover ik kan nagaan, tot op heden weinig publiciteit heeft gegenereerd.2 Dit in tegenstelling tot eveneens recente publicaties over bijvoorbeeld een European Savings and Investments Union (Von der Leyen)3 , de werking van de Nederlandse spaarmarkt (ACM)4 en de toekomst van de Volksbank (NLFI)5 , die wél – en vrij uitgebreid – de verschillende media haalden. Het pleidooi van Joosen verdient echter serieuze aandacht, zeker als we terugkijken naar het verloop en de uitkomsten van de discussies over het rapport van de High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector (onder voorzitterschap van Liikanen)6 , de rapporten van de Tijdelijk commissie onderzoek financieel stelsel (onder voorzitter schap van De Wit)7 en het rapport van de Commissie Structuur Nederlandse Banken (onder voorzitterschap van Wijffels)8 . Sinds het verschijnen van die rapporten is al meer dan tien jaar verstreken, maar principiële besluiten over de toekomst van het financiële landschap zijn nog steeds niet genomen, niet door de Europese Unie, noch door Nederland.

1. Rijkspostbank 2.0

In zijn oratie bepleit Joosen een nationalisatie van de betaalinfrastructuur voor consumenten in Nederland door middel van het overhevelen van alle betaalrekeningen van Nederlandse particulieren naar een bank die in overheidshanden is. Die bank, door Joosen Rijkspostbank 2.0 genoemd, zou een (ECB-vergunninghoudende) privaatrechtelijke kredietinstelling moeten zijn, met als 'enige functie … het openen en het beheren van betaalrekeningen voor particuliere cliënten en het faciliteren van het retail betalingsverkeer'.

Joosen noemt in zijn oratie het aanhouden van een bankrekening en het gebruikmaken van betaaldiensten 'welhaast een vergelijkbare levensbehoefte … als het kunnen afnemen van energie om de woning warm te kunnen houden, te kunnen douchen met warm water en te kunnen koken', en bepleit voor wat betreft het afsplitsen van de betaalfuncties van andere banken dan de Rijkspostbank 2.0 de route die in de energiemarkten is gevolgd. Joosen memoreert dat sinds eind jaren negentig het elektriciteitsnetwerk en de elektriciteitsinfrastructuur wordt beheerd door een aan de overheid verbonden onafhankelijke netbeheerder, terwijl de productie, levering en handel van elektriciteit is belegd bij commerciële aanbieders. Naar analogie met die afsplitsing zou de betaalinfrastructuur volledig in handen moeten komen van de overheid, maar de ontwikkeling, verkoop en distributie van financiële producten en financiële diensten voorbehouden moeten blijven aan commerciële banken.

2. Rationale

Joosens pleidooi voor nationalisatie van de betaalinfrastructuur voor consumenten in Nederland is gebaseerd op een analyse van de ontwikkeling van het betalingsverkeer tot een voor burgers 'kritieke functie'. Bancair falen, zo bleek al bij de nationalisatie van SNS REAAL op 1 februari 2013, heeft immers zeer ingrijpende gevolgen voor het alledaagse leven van gewone burgers. Betalingen voor zowel essentiële levensbehoeften als aan de belastingdienst en andere 'officiële' betalingen verlopen in de regel via de betaalrekening, terwijl ook salarisbetalingen, uitkeringen, pensioenen en toeslagen op de betaalrekening worden uitbetaald. Contante betalingen behoren steeds meer tot de uitzondering en in sommige gevallen is de mogelijkheid van contante betaling zelfs uitgesloten. De betaalrekening speelt derhalve een centrale rol in het leven van burgers, en het aanhouden van een betaalrekening wordt door Joosen gezien als een essentiële randvoorwaarde voor het deelnemen door burgers aan het maatschappelijk verkeer.

Joosen gaat vervolgens een stap verder. De grote afhankelijkheid van burgers van de beschikbaarheid en correcte werking van betaalrekeningen vereist volgens hem dat wordt nagedacht of er redenen zijn om bij twijfel over die beschikbaarheid en correcte werking, zorg te dragen voor een robuust en betrouwbaar alternatief waarbij kwetsbaarheden zoveel als mogelijk worden bestreden. Volgens Joosen dringt zich de vraag op of het voor de hand ligt om het aanbod van betaalrekeningen en de in dat verband te verlenen diensten bij commerciële partijen te beleggen, of dat hier wellicht een overheidstaak bestaat. Joosen beantwoordt die vraag als volgt:

"De aanleiding om over deze ingrijpende oplossing na te denken, ligt vooral besloten in de sinds 1 januari 2016 van toepassing zijnde regels voor het herstel en de afwikkeling van banken op grond van de in ons land geïmplementeerde Europese regelgeving, de zogenaamde BRRD-richtlijn. Die aanleiding is zwaarwegend genoeg, naar mijn mening, om te komen tot de drastische verandering van de betaalinfrastructuur voor consumenten zoals dat in dit betoog wordt bepleit."

Joosen geeft aan wat volgens de BRRD en de daarop gebaseerde lagere regelgeving 'kritieke functies' zijn en concludeert op basis van een nadere analyse van het daarvan deel uitmakende element 'vervangbaarheid van processen van de falende bank' dat het onoverkomelijk zou zijn indien (groepen) particulieren langer dan een paar uur niet zouden kunnen beschikken over hun betaalrekening en dat voortzetting van de betrokken activiteiten na afwikkeling derhalve geboden is:

“Wanneer het betalingsverkeer voor consumenten van de commerciële banken zou worden overgeheveld naar de Rijkspostbank 2.0. zou er wat betreft de afwikkelbaarheid van die banken sprake zijn van een verschuiving van het paradigma rondom de afwegingen die dienen te worden gemaakt in het kader van de doelstellingen van de afwikkeling, met name de doelstelling van de garantie van continuïteit van kritieke functies. Zoals hiervoor door mij is bepleit valt het verzorgen van het betalingsverkeer onder het begrip 'kritieke functies', en mijn stelling is dat dat, a fortiori, het geval is wanneer dat betalingsverkeer is voor consumenten, zeker wanneer de desbetreffende bank een belangrijke speler is op de markt van het verwerken van betalingsverkeer.”

3. Afwikkelbaarheid

Na een beschrijving van de extreme crisis in de bankensector op wereldwijde schaal in de jaren na het faillissement op 15 september 2008 van Lehman Brothers & Co en van de in de media getoonde beelden van bankruns in diverse Europese landen, gaat Joosen dieper in op de BRRD, die in geval van een (waarschijnlijk) 'falende' bank beoogt stabiliteit op de financiële markten te behouden en maatschappelijke onrust te voorkomen. Als de bevoegde autoriteit voor het toezicht op banken vaststelt dat een bank faalt of waarschijnlijk zal falen, moet een afwikkelautoriteit besluiten of de bank wordt geliquideerd volgens de normale regels en procedures van de nationale insolventiewetgeving óf wordt afgewikkeld om, na toepassing van de 'afwikkel-tools', te worden voortgezet, in beginsel voor onbepaalde tijd. Al met al zal een Rijkspostbank 2.0 volgens Joosen leiden tot een ingrijpende verbetering van de afwikkelbaarheid van 'probleembanken'.

4. Bezwaren

In zijn slotbeschouwing geeft Joosen er blijk van zich ervan bewust te zijn dat zijn pleidooi voor nationalisatie van de betaalinfrastructuur voor consumenten 'extreem radicaal' is en veel weerstand zal oproepen bij tal van betrokken partijen. Als mogelijke bezwaren noemt hij (i) de vanuit operationeel perspectief extreem ingewikkelde operatie, (ii) de mogelijke onwelwillendheid van de overheid deze taak te vervullen, (iii) de mate waarin burgers deze oplossing voor het particuliere betalingsverkeer zullen willen aanvaarden en (iv) hoe een dergelijke op de Nederlandse betaalmarkt voor consumenten gerichte regeling zich verhoudt tot de Europeesrechtelijke kaders. Al deze punten zullen nauwkeurig tegen het licht moeten worden gehouden om te komen tot een afweging van de voor- en nadelen van een ingrijpende operatie als nationalisatie van de betaalinfrastructuur voor particuliere consumenten en oprichting van Rijkspostbank 2.0. Dat gezegd zijnde, meent Joosen dat het belang van de afwikkelbaarheid van banken en het verminderen van de afhankelijkheid van particulieren van de door de commerciële banken geëxploiteerde betaalinfrastructuur zwaarder weegt dan de op voorhand opgeworpen mogelijke knelpunten.

5. Rijkspostspaarbank 2.0?

De vraag die gedurende de gehele oratie door mijn hoofd speelde, was waarom Joosen geen pleidooi hield voor de oprichting van een Rijkspostspaarbank 2.0. Pas in zijn slotbeschouwing komt hij met een verklaring daarvoor:

"Waar ik nog niet uitvoerig bij stilstond betreft de kwestie van voortzetting van de dienstverlening door banken wat betreft spaarrekeningen. Mijn argumenten veronderstellen dat die dienstverlening door commerciële banken dient te worden voortgezet. Deze belangrijke bron van financiering en liquiditeit kan niet bij de banken worden weggehaald, daarover wilde ik kort zijn. Het probleem dat nader zou moeten worden geanalyseerd en waar ik momenteel evenmin een antwoord op heb, betreft de situatie van een bank die in de problemen komt, waar particulieren grote bedragen aan spaargelden hebben toevertrouwd, en waarbij de particulieren in staat zouden zijn om die spaargelden bij onraad op grote schaal over te hevelen naar hun bankrekening bij Rijkspostbank 2.0. Met andere woorden zou een dergelijke organisatie van het particuliere betalingsverkeer niet kunnen leiden tot een verheviging van de problematiek van bankruns en daardoor instabiliteit in het financiële stelsel, als particuliere rekeninghouders een 'safe harbour' hebben die onmiddellijk kan worden opgezocht indien zij het vertrouwen in de bank verliezen? Ook hier zou verder onderzoek naar moeten worden gedaan, bij voorkeur met een gedragseconomische invalshoek."

Wat mij betreft vindt het door Joosen bepleite verdere onderzoek op korte termijn plaats, omdat het anders een gemiste kans zou kunnen blijken te zijn indien alleen de betaalfunctie en de daarvoor noodzakelijke betaalinfrastructuur van commerciële banken zou worden afgesplitst. Ook sparen betreft immers – evenals kredietverlening – 'welhaast een vergelijkbare levensbehoefte … als het kunnen afnemen van energie om de woning warm te kunnen houden, te kunnen douchen met warm water en te kunnen koken'. Hoog tijd derhalve om de hiervoor genoemde rapporten van de High-level Expert Group on reforming the structure of the EU banking sector, de Tijdelijk commissie onderzoek financieel stelsel en de Commissie Structuur Nederlandse Banken er nog eens bij te pakken.