Nieuwe kapitaaleisen voorbanken als gevolg vanBazel III/CRD IV
mr. E.P.M. Joosen*
Deze zomer is het vijf jaar geleden dat de financiële crisis ontstond in de Amerikaanse markten met de problematiek rondom securitisaties van woninghypotheken van Amerikaanse consumenten en het opdrogen van de interbancaire kredietverschaffing. Enkele incidenten bij Europese en Amerikaanse banken (IKB in de zomer van 2007, Northern Rock in het najaar van 2007 en Bear Stearns in het vroege voorjaar van 2008) waren de opmaat naar een veel grotere problematiek in de bancaire sector. De eerste
Artikel kopen € 79,00 excl. BTW
In plaats van abonneren kunt u dit artikel ook afzonderlijk kopen.
incidenten waren ook aanleiding voor de autoriteiten aan beide zijden van de Atlantische oceaan om reeds in april 2008 te komen met voorstellen voor een omvangrijk programma voor aanpassing van de regelgeving voor de financiële sector. Na het omvallen van Lehman Brothers in september 2008 kwamen de initiatieven tot aanpassing van het toezicht op banken in een stroomversnelling. Het is in die periode dat de politiek en de toezichthouders op de financiële sector concludeerden dat het Bazel II akkoord van 2004 alweer moest worden herzien. Ter invoering van nieuwe regels voor, onder meer, securitisaties, concentratierisico en de erkenning van hybride kapitaalinstrumenten stelde Europa in 2009 CRD II vast. Deze aanpassingen van de bankenrichtijn van 2006 hielden geen verband met de herziening van Bazel II. In de zomer van 2009 publiceerde het Bazels Comité voor Bankentoezicht (hierna: Bazels Comité) allereerst voorstellen voor herziening van de solvabiliteitseisen voor het marktrisico, dat wil zeggen het risico van verliezen op posities die banken in hun handelsportefeuille hielden. Dit Bazel 2.5 akkoord is in Europa begin 2011 geïmplementeerd door invoering van de zogenaamde CRD III richtlijn van eind 2010. Na voorbereidingen in 2009 en 2010 is het Bazel III akkoord uiteindelijk vastgesteld in december 2010. Bazel III beoogt in een overgangsperiode van acht jaar ingaande 1 januari 2013 geleidelijk aan de eisen voor bankkapitaal en het weerstandsvermogen van banken te verhogen en een internationaal uniforme regeling voor het beheersen van liquiditeit te introduceren. In juli 2011 publiceerde de Europese Commissie het concept voor de CRD IV regelgeving in de vorm van een verordening en een richtlijn waarmee Europa Bazel III implementeert. Beide Europese wetgevingsinstrumenten vervangen de bankenrichtlijn en richtlijn kapitaaltoereikendheid van 2006. CRD IV leidt tot introductie van één van de belangrijke pijlers van het Europese Single Rule Book. De autoriteiten in Amerika, Azië en Europa hebben afgesproken dat Bazel III op 1 januari 2013 moet worden ingevoerd in de wetgeving van alle (circa) 160 aan Bazel III deelnemende landen. Deze ‘big bang’ introductie dient een herhaling van de versnipperde invoering van Bazel II te voorkomen. Er is in Europa daarom enorme politieke druk om in de eerste helft van 2012 tot vaststelling van het omvangrijke CRD IV voorstel te komen. Bij het afronden van dit artikel liepen de laatste onderhandelingen over CRD IV echter nog steeds en, naar mag worden verwacht, zal het tot diep in het najaar van 2012 duren voordat de definitieve teksten van CRD IV en de lagere Level 2 wetgeving bekend zijn. In dit artikel wordt vooral ingegaan op de nieuwe kapitaaleisen voor banken die per 1 januari 2013 zullen worden ingevoerd. Andere aspecten van CRD IV worden slechts kort aangestipt.
1. Inleiding
De internationale adviesorganen voor het toezicht op de financiële sector bepleiten al vanaf het voorjaar van 20081 dat verhoging van de eisen voor de solvabiliteit van banken de belangrijkste oplossing is voor het bestrijden van de heftige problematiek die zich sinds de zomer van 2007 in de financiële sector aftekende.2 Met een hogere kapitaaleis en verbetering van de kwaliteit van bankkapitaal zouden banken weerbaarder moeten worden en beter in staat moeten zijn verliezen in het bankbedrijf op te vangen. Deze aanbevelingen zijn de eerste tekenen dat de wereldwijde politieke leiders en toezichthouders op de financiële markten het succes van het door het Bazels Comité in 2004 vastgestelde Bazel II akkoord3 in twijfel trekken. Bazel II was tot stand gekomen als respons op de toenemende globalisering van de bancaire industrie en de noodzaak om tot een wereldwijde standaard te komen voor het toezicht op het steeds verfijndere interne risicobeheer door grote banken. Bazel II introduceerde in verregaande mate ‘principles based’ regelgeving, waarbij banken werd toegestaan eigen modellen toe te passen voor het beheer van kredietrisico’s. Bazel II codificeerde voorts de regels die in 1996 waren ontwikkeld voor het beheersen van marktrisico’s,4 dat wil zeggen de risico’s die banken lopen in de aangehouden handelsportefeuille. Daarin zijn posities opgenomen die banken voor eigen rekening en risico aanhouden en waarbij wordt beoogd winst te maken door verhandeling van effecten/financiële instrumenten op de markten. Bazel II leidde ook tot het invoeren van een derde risicofactor waarvoor kapitaal moet worden aangehouden. Dat betrof de solvabiliteitseisen voor het operationeel risico. In feite richtten de Bazel II voorstellen zich daardoor voornamelijk op de ‘activazijde’ van de bankbalans. Bazel II schonk nauwelijks aandacht aan de ‘passivazijde’ van de bankbalans, namelijk de eisen aan bankkapitaal in kwalitatieve en in kwantitatieve zin. Als het gaat om de kwalitatieve eisen aan het bankkapitaal – dat wil zeggen de criteria waaraan eigen en vreemd vermogen posten en instrumenten moeten voldoen om in aanmerking te komen voor classificatie als ‘regulatoir (bank-)kapitaal’ – heeft de Richtlijn 2006/48/EG van 14 juni 2006 betreffende de toegang tot en de uitoefening van de werkzaamheden van kredietinstellingen5 (hierna: 2006 Bankenrichtlijn) wel meer regels dan de Bazel II teksten. De bepalingen van de 2006 Bankenrichtlijn zijn verder ook toegesneden op de verschillende in Europa voorkomende rechtsvormen waarin banken zich organiseren.6 Echter, de regeling blijft alles bij elkaar genomen redelijk summier.
De relativering door de internationale adviesorganen van Bazel II betrof, ten eerste, het feit dat bij gelegenheid van de omvangrijke herziening in 2004 van het Bazel I akkoord van 1988 geen uitvoerige regeling voor de kwaliteit van het door banken aan te houden kapitaal is geïntroduceerd. Dat wil zeggen, Bazel II nam de relatief open normen over die in 1988 bij Bazel I waren ontwikkeld voor de definiëring van de constituerende elementen van het door banken aan te houden kapitaal. Na 1988 was er in zijn aard niets gewijzigd aan de regeling van Bazel I, behoudens het vaststellen van liberale regels voor zogenaamde hybride kapitaalinstrumenten in 1998.7 Bazel II omarmde deze liberalisering met het oog op verbetering van de mogelijkheden voor banken om op de internationale kapitaalmarkten de benodigde financiering aan te trekken. De regels voor hybride kapitaal van Bazel II werden in Europa nog geïmplementeerd bij gelegenheid van de CRD II richtlijn van 2009 terwijl de onderhandelingen over verscherping van de regels al liepen.8 Met de CRD IV regels voor de verbetering van de kwaliteit van het bankkapitaal, waarmee Bazel III in Europa wordt ingevoerd, zal er sprake zijn van het terugschroeven van deze liberale houding ten aanzien van de erkenning van hybride kapitaalinstrumenten als bankkapitaal. De nieuwe regels zullen voorts tot gevolg hebben dat het gewone aandelenkapitaal (dat wil zeggen uitgegeven en volgestorte gewone aandelen) samen met ingehouden winsten de belangrijkste financieringsbronnen voor banken moeten worden. De Bazel I norm dat 2% van het totaal van 8% moet bestaan uit dergelijk aandelenkapitaal en ingehouden winsten (het zogenaamde kernkapitaal), wordt bij de invoering van CRD IV in stappen verhoogd naar 4,5%. Het aanvullend kern kapitaal (veelal hybride kapitaal instrumenten) wordt daardoor in feite teruggedrongen tot een percentage van 1,5%. Het Tier 2 kapitaal van lagere kwaliteit (veelal langlopende achtergestelde leningen) zal voortaan slechts 2% van het bankkapitaal mogen vertegenwoordigen, in plaats van 4% op basis van de huidige regels. Het Tier 3 kapitaal (veelal kortlopende achtergestelde leningen) ter financiering van posities in de handelsportefeuille wordt in zijn geheel afgeschaft.
Ten tweede betrof de relativering de absolute ondergrens die op banken wordt gelegd ten aanzien van het aan te houden kapitaal na verwerking van de risicoweging van de door banken gehouden activa en buiten balans posten. Deze ‘BIS-norm’ van 8% solvabiliteit gold reeds vanaf 1988 en er heeft ter zake van dit minimum sindsdien geen herziening meer plaatsgevonden. De politieke onderhandelingen en het beraad in het Bazels Comité hebben geleid tot handhaving van de 8%-norm als basis voor de solvabiliteit van banken. Dit 8%-minimum zal echter dienen te worden verhoogd met tenminste 2,5% als gevolg van de verplichte ‘Capital Conservation Buffer’. Nationale autoriteiten krijgen voorts de discretionaire bevoegdheid een aanvullende 2,5%-eis op te leggen aan banken in het kader van de regeling voor de ‘Countercyclical Capital Buffer’. Maximale toepassing van de nieuwe regels leidt in elk geval tot een verhoging van het door banken aan te houden weerstandsvermogen van 8% tot 13%. Van belang is daarbij te noteren dat beide buffers moeten bestaan uit kapitaal van gelijke kwaliteit als het kernkapitaal dat stijgt naar de nieuwe limiet van 4,5%. In het uiterste geval zullen banken dus tot 9,5% van hun totale weerstandvermogen dienen te laten bestaan uit gewone aandelen en ingehouden winst.
De nieuwe kwalitatieve en kwantitatieve regels voor het bankkapitaal zullen gelden voor alle banken. Maar er is tevens een regime op komst voor de zogenaamde systeemrelevante banken.9 Hoewel de regels voor deze banken nog nader dienen te worden vastgesteld, is reeds nu sprake van toepassing van een afwijkend regime. Mede naar aanleiding van de turbulentie op de financiële markten in het najaar van 2011 als gevolg van de eurocrisis is een zeventigtal Europese banken vooruitlopend op de CRD IV regels per 1 juli 2012 onderworpen aan een tijdelijke hogere kapitaaleis van 9% kernvermogen. De facto betekent dit een verhoging met 7 procent punt van de huidige Bazel I regels. Deze eis voor de verhoging van het kernvermogen voor systeemrelevante banken is op 26 oktober 2011 door middel van een persbericht van de commissie van Europese Ministers van Financiën (ECOFIN) tezamen handelend met de European Banking Authority (hierna: EBA) geïntroduceerd.10 Deze ‘soft law’ regels zijn van belang voor vier Nederlandse systeemrelevante banken, namelijk ING Bank, ABN AMRO Bank, Rabobank en SNS Bank. Het definitieve regime voor systeemrelevante banken wordt momenteel nog verder uit onderhandeld in de internationale en Europese gremia.11 Op dit aspect van het nieuwe toezichtstelsel zal in dit artikel niet verder worden ingegaan.
Het introduceren van de nieuwe eisen aan de kwaliteit en kwantiteit van het bankkapitaal voor gewone banken door middel van regels aan de samenstelling van de kapitaalbestanddelen (kwalitatieve criteria) en de hoogte van het bankkapitaal (basisnorm van 8% plus de Countercyclical Capital Buffer en Capital Conservation Buffer) is naar mijn mening een politiek compromis om de oude Bazel I normen terzijde te schuiven en te komen tot een structureel hogere en betere kapitalisering van banken. De autoriteiten hadden deze regels ook zonder de omweg van de Countercyclical Capital Buffer en Capital Conservation Buffer kunnen invoeren, door de oorspronkelijke norm van 8% simpelweg te verhogen met enkele procentpunten en nieuwe drempels voor het gewone aandelenkapitaal vast te stellen. CRD IV brengt voorts drie belangrijke nieuwe regelingen die tot dusverre niet voorkwamen in de internationale kapitaalakkoorden en Europese regels ter uitvoering van deze akkoorden. Het gaat daarbij om een volledig nieuw regime voor het liquiditeitsbeheer door banken, de regels voor de zogenaamde ‘leverage ratio’ en de regels voor het zogenaamde credit valuation adjustment risk (hierna: CVA-risk) voor het kredietrisico ter zake van posities in OTC-derivaten en de posities aangehouden jegens centrale clearing partijen.
De CRD IV voorstellen zullen leiden tot regels voor kredietinstellingen en voor beleggingsondernemingen. Daarin zit al een eerste fundamenteel verschil met de Bazel III regelingen12 die uitsluitend zijn geschreven voor kredietinstellingen.13 Omdat er tussen de regelingen voor kredietinstellingen en voor beleggingsondernemingen op het vlak van de in dit artikel te behandelen onderwerpen geen extreem grote verschillen bestaan, zal hierna uitsluitend worden gerefereerd aan de regels voor kredietinstellingen.
U heeft op dit moment geen toegang tot de volledige inhoud van dit product. U kunt alleen de inleiding en hoofdstukindeling lezen.
Wanneer u volledige toegang wenst tot alle informatie kunt u zich abonneren of inloggen als abonnee.
