Redactioneel. Transparante steun, maar weinig transparant besluit AGV
Pieter Kuypers Het artikel is in de opmaak van het tijdschrift rechts als pdf beschikbaar.Sinds het vorige nummer van het Tijdschrift voor Staatssteun heeft de Europese Commissie een belangrijke stap gezet naar het stroomlijnen van het staatssteunrecht. Vanuit theoretisch oogpunt lijkt de verandering klein. Nieuw1 voor oud2. Toch is de inwerkingtreding per 1 juli 2014 van de nieuwe Algemene Groepsvrijstelling een stap die een aanzienlijke impact zal hebben voor de praktijk, zowel vanuit het perspectief van de toezichthouder (Europese Commissie) als de overheden die voornemens zijn staatssteun te verlenen. De Europese Commissie stelt het volgende over de gevolgen: The previous Regulation, adopted in 2008, covers approximately 60% of all aid measures and slightly more than 30% of the aid amounts granted each year in the EU. Based on 2012 data, the Commission estimates that about 3/4 of today’s state aid measures and some 2/3 of aid amounts will be exempted under the revised GBER. Even more aid measures could be exempted if Member States make smart use of the possibilities offered by the Regulation, designing their aid schemes so that they meet the conditions required. Aid measures, which are not covered by the GBER, will continue to be assessed by the Commission under the relevant state aid guidelines.3 Opvallend is vooral de sprong die de Europese Commissie denkt te maken ten aanzien van het totale bedrag dat valt onder de AGV. De vrijstelling is thans zo ruim dat het grootste gedeelte van alle steunmaatregelen onder de algemene vrijstelling zal gaan vallen. Daarnaast houdt zij ‘road shows’ om de lidstaten aan te zetten meer steunmaatregelen te brengen binnen het kader van de Algemene Groepsvrijstelling. Dat zou – mits effectief – het totaal bedrag van steunmaatregelen dat valt onder de vrijstelling verder moeten verhogen. Daarnaast is opvallend dat de finale tekst ten opzichte van het laatst gepubliceerde voorstel een aantal wezenlijke wijzigingen laat zien. Deze hebben geleid tot materiele aanpassingen van de vrijstelling. Enkele van deze wijzigingen trekken de aandacht. Art. 1 lid 2 bepaalt op welke steunmaatregelen de Verordening niet van toepassing is. De concept versie bepaalde in art. 1 lid 2 sub a dat dit het geval was bij regelingen op grond van deel 1 (met uitzondering van art. 15), de delen 2, 3 en 4, deel 7 (met uitzondering van art. 40) en deel 10 van de verordening, die meer dan 0.01% van het BBP van de lidstaat bedragen, voor zover de jaarlijkse uitgaven aan staatssteun meer dan € 100 miljoen bedragen. In de finale Verordening is bepaald in art. 1 lid 2 sub a dat voor deze regelingen de Verordening niet van toepassing is, indien het gemiddelde jaarlijkse budget meer dan € 150 miljoen bedraagt. Voor Nederlandse staatssteun zaken betekent dat een verruiming van circa € 61 miljoen tot € 150 miljoen.4 Voor de definitie van ‘ondernemingen in moeilijkheden’ verwees de concept verordening naar de communautaire richtsnoeren reddings- en herstructureringssteun aan ondernemingen in moeilijkheden.5 In de verordening is dit begrip thans uitgewerkt in art. 1 lid 18 Verordening en wijkt af van de definitie van ‘onderneming in moeilijkheden’ in de Richtsnoeren. Een dergelijke aanpassing maakt het leven niet makkelijker. Begrijpelijk dat de Europese Commissie een beperktere toepassing voor ogen staat van de AGV ten opzichte van de richtsnoeren, maar eenzelfde definitie maakt het leven wel makkelijker. Bijvoorbeeld aan de hand van de grootte van de steunmaatregel of het aantal werknemers had de Europese Commissie ook kunnen sturen. Vanaf 1 juli 2014 moeten we dus werken met 2 verschillende definities van een onderneming in moeilijkheden. Wellicht werk aan de winkel voor de nieuwe commissaris regulering. Art. 4 Verordening kent een nieuwe regel die bekend is uit het aanbestedingsrecht en dezelfde ratio heeft als het splitsingsverbod in het aanbestedingsrecht. Art. 4 lid 2 Verordening kent een nieuwe bepaling in vergelijking met het ontwerp. Het tweede lid bepaalt dat de drempels niet mogen worden omzeild door kunstmatige opsplitsing van steunregelingen dan wel steunprojecten. Dat zal niet altijd gemakkelijk zijn te bepalen als verschillende steunverleners zijn betrokken of het karakter van sommige maatregelen onduidelijk is. De praktijk zal moeten uitwijzen of het splitsingsverbod effectief zal zijn. In het aanbestedingsrecht is het een weerbarstige materie, maar wellicht zal het in het staatssteunrecht gemakkelijker toe te passen zijn. Steun dient transparant te zijn wil de verordening van toepassing zijn. Art. 5 brengt in kaart welke steunmaatregelen dat zijn. Hieraan is ten opzichte van de concept verordening toegevoegd steun ten behoeve van regionale stadsontwikkeling.6 Dat kan in Nederland een interessante zijn, omdat de Europese Commissie tot nu toe een aantal Nederlandse zaken heeft moeten behandelen. Het dient te gaan om steunmaatregelen in de steungebieden, zodat niet in alle gevallen een beroep op deze vrijstelling kan worden gedaan.7 In art. 16 lid 8 Verordening worden de voorwaarden voor stadsontwikkeling verder uitgewerkt. In sub c was in de concept verordening bepaald dat in geval van een asymmetrische verliesdeling tussen publieke en particuliere investeerders, het eerste voor rekening van de publieke investeerder komende verlies gemaximeerd was op 25% van diens totale investering. In de definitieve versie wordt niet gesproken over ‘diens investering’, maar ‘de totale investering’. Dit bedrag zal hierdoor dus wijzigen en tegen de algemene gedachte van het meip een zwaarder verlies voor de publieke partij toestaan. Het goede nieuws is voor consultants. KMO- c.q. MKB-steun kan ook consultancysteun behelzen. Art. 18 Verordening is nieuw en kwam niet voor in de conceptversie. Consultancysteun is onder voorwaarden verenigbaar met de interne markt, mits voldaan is aan de voorwaarden gesteld in hoofdstuk 1. Gangbaar advies is echter uitgesloten. Dat wordt nog een klus om vast te stellen wat gangbaar is (wellicht kunnen consultants hier assisteren). De consultant zal in ieder geval duidelijk moeten maken met specificaties wat de niet-gangbare adviezen zijn geweest om een gedeelte van de kosten te kunnen brengen onder de vrijstelling. Art. 35 is nieuw: de steun ter compensatie van de kosten voor de begeleiding van kwetsbare werknemers. Deze steun is verenigbaar met de interne markt in de zin van art. 107 lid 3 VWEU en is vrijgesteld van de aanmeldingsverplichting van art. 108 lid 3 VWEU, mits aan de voorwaarden uit dit artikel en Hoofdstuk I is voldaan. Ook voor milieusteun heeft een verruiming plaatsgevonden. Er zijn twee nieuwe artikelen ingevoegd, te weten de art. 47 en 48. Art. 47 ziet op investeringssteun ten behoeve van recycling en hergebruik van afval. Art. 48 heeft betrekking op investeringssteun voor energie-infrastructuur en biedt ook in Nederland en België mogelijkheden voor bevordering van opwekking van energie uit afval. Gezien de staat van de kerncentrales in België wellicht een van de vele denkpisten voor de Belgische overheid voor alternatieve energieopwekking. Ten slotte nog één belangrijke uitbreiding van de mogelijkheden steun te verlenen die is vrijgesteld: steun in verband met lokale infrastructuur. Art. 56 bepaalt echter niet wat lokale infrastructuur is, terwijl ook een definitie in het eerste hoofdstuk ontbreekt. Art. 56 lijkt ruimte te bieden voor de praktijk, vooral bij gebiedsontwikkeling. Wat is lokale infrastructuur? In overweging 75 wordt aangegeven: ‘de beschikbaarheid van lokale infrastructuurvoorzieningen is een belangrijke voorwaarde voor de uitbouw van het ondernemings- en consumentenklimaat en het moderniseren en ontwikkelen van de industriële basis, hetgeen ervoor zorgt dat de interne markt volwaardig functioneert in de zin van de aanbeveling van de Raad betreffende de globale richtsnoeren voor het economische beleid van de lidstaten en de Unie, die deel uitmaken van de geïntegreerde richtsnoeren Europa 2020.’ Overweging 76 sluit wel een aantal infrastructuurvoorzieningen uit van toepassing van art. 56, namelijk: onderzoeksinfrastructuur, innovatieclusters, energie-efficiënte stadsverwarming en -koeling, energie-infrastructuur, recycling en hergebruik van afval, breedbandinfrastructuur, cultuur en instandhouding van het erfgoed, sportinfrastructuur en multifunctionele recreatieve infrastructuur, luchthavens en havens. Deze infrastructuurvoorzieningen worden uitgezonderd, omdat deze mogelijk onderworpen zijn aan specifieke criteria of elders zijn geregeld. Uit de overwegingen blijkt dus niet wat er nu precies onder lokale infrastructuur moet worden verstaan. Ook in de consultatierondes is er weinig gezegd over lokale infrastructuur. Het Department for Business, Innovation and Skills (VK) geeft in de eerste consultatieronde aan dat zij graag een nieuwe categorie voor infrastructuur investeringen in de nieuwe Verordening ziet: ‘to enable MS to offer aid to encourage infrastructure investment to meet community objectives on the environment, or to overcome market failures such as the presence of natural monopolies; or the existence of externalities, which can lead to underinvestment in infrastructure and justify Government intervention.’ In de laatste consultatieronde heeft Kroatië over lokale infrastructuur het volgende opgemerkt: ‘Croatia would like to co-ask you to go beyond the exemptions contained in the present proposal and include far-reaching exemptions for measures for the expansion of business- related infrastructures which will grant the Member States the necessary scope for the funding of business-related infrastructures which involves state aids.’ Deze opmerking lijkt te doelen op het nieuwe art. 56. Desalniettemin verduidelijkt ook het Ministry of Finance, Economic Affairs Sector van Kroatië niet wat zij onder deze zogenoemde ‘business-related infrastructures’ verstaat. De huidige tekst lijkt ruimer en niet alleen op ‘business infrastructure’ betrekking te hebben. Ten derde heeft Veolia Environment hierover een zienswijze ingediend tijdens de laatste consultatieronde waarin zij aangeeft: ‘Veolia considers that the revision of the GBER should not miss the opportunity to include a specific category supporting all types of infrastructure (including environmental and energy infrastructure), considering the huge need to develop new infrastructure of general interest and to retrofit existing ones of general interest in Europe, in line with the EU 2020 Strategy and its objectives of sustainable growth and climate change adaption.’ Blijft intrigerend door welke dynamiek zulke belangrijke wijzigingen op het laatste moment in de verordening belanden. De verordening gaat volgens art. 5 over transparante steun, maar het proces van vrijstelling van de steunmaatregelen lijkt niet zo transparant.
