Geïntegreerde gebiedsontwikkeling als mogelijkheid om staatssteun te voorkomen

Zoals bekend, zijn de staatssteunregels rond gebiedsontwikkeling ingewikkelder geworden door de Mededeling betreffende het begrip ‘staatssteun’ in de zin van art. 107 lid 1 VWEU. Ter compensatie daarvan wil ik de lezers van ons Tijdschrift berichten dat ik enige jaren geleden heb geleerd dat gemeenten problemen met staatssteunregels kunnen voorkomen door te kiezen voor geïntegreerde gebiedsontwikkeling.1 Door de keuze voor geïntegreerde gebiedsontwikkeling met een bestemmingsplan ontstaat de mogelijkheid van onteigening of minnelijke verwerving van onroerend goed. De onteigeningsspecialisten in Nederland gaan ervan uit dat overheden daarbij 100% van de getaxeerde schade mogen vergoeden aan de ondernemer en dat er dan geen sprake is van staatssteun. Die methode is door een zeer gewaardeerde staatssteuncollega met succes toegepast in twee zaken waar ik eerder bij betrokken was. De eerste zaak betrof de schadevergoeding voor de verplaatsing van het Dierenpark Emmen, dat in 2016 heeft geleid tot opening van de zeer mooie Wildlands Adventure Zoo. De tweede zaak had betrekking op omvangrijke grondtransacties van de provincie Fryslân die op verzoek van de Noordelijke Rekenkamer door mij werden onderzocht voor mogelijke onrechtmatige staatssteun. In beide gevallen was mij niet bekend dat er volledig sprake was van geïntegreerde gebiedsontwikkeling en ik paste de gewone staatssteunregels toe. De grondtransacties van Fryslân leverde mij veel problemen op. Door de collega werden die problemen opgelost, omdat hij stelde dat de gewone staatssteunregels niet van toepassing zijn, als er sprake is van geïntegreerde gebiedsontwikkeling..

In deze bijdrage noem ik een paar punten als eerste aanzet voor nader onderzoek naar de mogelijkheden om staatssteun te voorkomen.

Ten aanzien van schadevergoeding bij onteigening en nadeelcompensatie nam ik aan dat staatssteun kan worden voorkomen door aan twee eisen te voldoen: (1) toepassing van het gelijkheidsbeginsel (dezelfde regels toepassen) en (2) correctie van concurrentievoordeel. Dat vond ik met name relevant voor Emmen omdat het toen al duidelijk was dat de verplaatste Dierentuin er veel groter en mooier zou gaan uitzien.2 Dat er ter voorkoming van staatssteun ook sprake moet zijn van correctie van concurrentievoordeel leidde ik af uit: (a) de Handreiking nadeelcompensatie en staatssteun van de ICER; 3 (b) uit de Akzo-Nobelbeschikking van de Commissie4 en (c) uit art. 6 Vrijstellingsverordening voor KMO’s die landbouwproducten produceren.5 Dat artikel vinden we nu terug in art. 16 Vrijstellingsverordening 702/2014 voor steun in de landbouw- en bosbouwsector en in plattelandsgebieden.6

Art. 6 lid 2 stelde: ‘Wanneer een verplaatsing in het algemeen belang gewoon bestaat uit het demonteren, verhuizen en weer opbouwen van bestaande installaties mag steun worden toegekend tot 100% van de werkelijk gemaakte kosten.’ 7 Dan is er geen sprake van concurrentievoordeel. Wanneer de verplaatsing in het algemeen belang de landbouwer modernere installaties oplevert of een betere productiecapaciteit – waardoor zijn concurrentiepositie wordt verbeterd –, moet hij ten minste 60% zelf bijdragen (art. 6 de leden 3 en 4).8

Nadat de van mij afwijkende oplossingen bekend waren gemaakt, heb ik bij nader onderzoek drie punten gevonden. Allereerst bleek dat ik de Handreiking nadeelcompensatie anders had geïnterpreteerd dan de onteigeningsjuristen. Zij gaan ervan uit dat er bij onteigening, en kennelijk ook minnelijke verwerving om die te voorkomen, niet gekeken hoeft te worden naar correctie van concurrentievoordeel. 100% schadevergoeding is altijd mogelijk. Vervolgens bleek dat de Akzo-Nobelbeschikking van de Commissie anders geïnterpreteerd was. Het zou voldoende zijn om dezelfde regels toe te passen om staatssteun te voorkomen en de Commissie zou compensatie van concurrentievoordeel niet nodig vinden.

Ten slotte bleek mijn toepassing van de KMO-Vrijstellingsverordening op de grondtransacties van Fryslân onjuist, omdat de staatssteunregels niet van toepassing zijn bij geïntegreerde gebiedsontwikkeling. De door mij genoemde inbreuken door Fryslân op de toen nog geldende Mededeling voor de verkoop van gronden en gebouwen door openbare instanties,9 waren dus ook irrelevant. Dat betekent mijns inziens dat we met geïntegreerde gebiedsontwikkeling nu kunnen ontkomen aan de Mededeling van Eurocommissaris Vestager. De lezer die zich met mij verbaast over deze benadering van de staatssteunregels, kan ik berichten dat de betrokken staatssteuncollega in de zaak over de grondtransacties van Fryslân uitgebreid contact heeft gehad met de Commissie, die het niet nodig vond om in te grijpen. Over de verplaatsing van de Dierentuin Emmen heb ik voor mijn publicatie informeel contact gehad met de Commissie. Ik hoorde dat deze aanpak van de verplaatsing typerend was voor Nederland en ook geen aanleiding vormt om in te grijpen.