Een cross-sectoraal, Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct?

Kort na de publicatie van de mid term review voor de kapitaalmarktunie1 publiceerde de Europese Commissie op 29 juni jl. een voorstel voor een verordening voor een Pan-Europees Persoonlijk Pensioenproduct (PEPP).2 De ontwerpverordening bevat maatregelen om te komen tot een persoonlijk pensioenproduct waarvan een aantal productkenmerken is gestandaardiseerd op Europees niveau. De Europese Commissie onderbouwt het voorstel onder meer door te wijzen op de verschillen in ontwikkeling van lokale markten voor persoonlijke pensioenproducten en verschillen in betaalbaarheid van deze producten in de verschillende EU landen. Marktfragmentatie belet volgens de Europese Commissie pensioenaanbieders optimaal gebruik te maken van diversificatievoordelen, innovatie en schaalvoordelen. Dat beperkt vervolgens weer de liquiditeit en diepte van kapitaalmarkten in Europa. Ook wijst de Europese Commissie erop dat bestaande producten in een aantal gevallen te weinig mogelijkheden bieden en de beschikbaarheid en grensoverschrijdende activiteit en portabiliteit van persoonlijke pensioenen beperkt is.

Het PEPP is vormgegeven als een faciliteit voor een aanvullende en vrijwillige persoonlijke pensioenvoorziening, naast de bestaande nationale pensioenregimes.3 De basis voor het PEPP vormen bestaande producten, die tevens aan de aanvullende voorwaarden van de PEPP-verordening voldoen. Te denken valt bijvoorbeeld aan verzekeringsproducten met een beleggingscomponent, UCITS en AIF’s.

De ontwerpverordening is te complex om in een voorwoord te behandelen, maar het is wel de moeite waard om een beperkt aantal elementen uit het voorstel te lichten. Ik kies daarbij primair het perspectief van een levensverzekeraar, volgens het voorstel één van de mogelijke samenstellers4 en distributeurs van een PEPP.

In de eerste plaats valt de cross-sectorale opzet van de PEPP-verordening op. Samenstellers en distributeurs van PEPP’s kunnen verschillende typen van financiële ondernemingen zijn: banken, levensverzekeraars, beleggingsondernemingen, vermogensbeheerders, instellingen voor pensioenvoorziening (IORP’s) en verzekeraars. Een belangrijk gegeven is dat naast de PEPP-verordening ook de sectorale toezichtregelgeving van toepassing blijft.

In de tweede plaats valt de rol op die aan EIOPA wordt toegekend in de ontwerpverordening. EIOPA verleent volgens het voorstel de vergunning voor het samenstellen en distribueren van deze producten, niet een sectorale, al dan niet nationale toezichthouder.

Zoals gezegd is in de ontwerp PEPP-verordening gekozen voor een cross-sectorale opzet, waarbij ook de sectorale toezichtregelgeving onverkort van kracht blijft. Dit leidt tot aanvullende complexiteit. In de PEPP-verordening is bijvoorbeeld expliciet bepaald dat samenstellers en distributeurs van PEPP’s zich, naast de bepalingen van de PEPP-verordening, dienen te houden aan de prudentiële5 voorschriften die voor hen gelden overeenkomstig de van toepassing zijnde sectorale regelgeving. In het geval van een levensverzekeraar blijft Solvency II dus onverkort van toepassing. Dit betekent onder meer dat de kapitaaleisen voor de diverse samenstellers kunnen verschillen. Uit de gekozen opzet volgt tevens dat voor verzekeraars de PEPP een verzekeringsproduct zal moeten zijn. Een verzekeraar mag in beginsel uitsluitend verzekeren. Voor andere samenstellers geldt juist dat een PEPP geen verzekeringsproduct zal mogen zijn (want voor het aanbieden daarvan moeten zij uiteraard beschikken over een vergunning als (levens)verzekeraar). Wel mogen PEPP aanbieders volgens de ontwerpverordening als optie dekking bieden voor biometrische risico’s (risico’s gerelateerd aan lang leven, overlijden, arbeidsongeschiktheid en ziekte). De vraag is wat, binnen deze randvoorwaarden, de mogelijkheden zijn om als niet-verzekeraar een optie binnen een product aan te bieden.

Verder kent de ontwerpverordening een specifieke bepaling omtrent het prudent person beginsel. Samenstellers van PEPP’s moeten ingelegde gelden beleggen overeenkomstig dit beginsel. Ook Solvency II kent dit beginsel. Voor levensverzekeraars die PEPP’s aanbieden gaat derhalve, cumulatief, het prudent person beginsel uit Solvency II en het prudent person beginsel uit de PEPP-verordening gelden. Het prudent person beginsel uit de PEPP-verordening geldt overigens uitsluitend voor zover er niet meer stringente sectorale regels van toepassing zijn. Dat lijkt enige ruimte te geven voor samenstellers van PEPP’s, maar heeft waarschijnlijk weinig betekenis voor verzekeraars. Sinds Solvency II is het uitgangspunt in het verzekeringstoezicht juist dat specifiek omschreven beleggingsvoorschriften zijn vervangen door het prudent person beginsel, waarbij als uitgangspunt weliswaar prudentie, maar ook beleggingsvrijheid geldt.

Samenstellers mogen de eigen PEPP’s ook distribueren. Daarnaast mogen zij, voor zover zij daartoe een vergunning hebben van de toezichthouder in het land waarin zij zijn gevestigd, ook PEPP’s van andere samenstellers distribueren. Verzekeraars zijn wettelijk beperkt in het verrichten van nevenactiviteiten. Weliswaar mogen zij ook bemiddelen in verzekeringen en tot op zekere hoogte ook in andere financiële diensten, maar deze activiteiten mogen niet los van het verzekeringsbedrijf worden uitgeoefend. Dat leidt tot de vraag of een verzekeraar wel een PEPP van een andere samensteller mag aanbieden, zeker wanneer het gaat om PEPP’s van niet-verzekeraars.

Een PEPP mag uitsluitend worden samengesteld en gedistribueerd6 indien de PEPP is geautoriseerd door EIOPA. De autorisatie voor de PEPP wordt, zoals eerder aangegeven, verleend aan verschillende typen financiële ondernemingen. Dit vormt een vrij fundamentele uitbreiding van het takenpakket van EIOPA met een directe, toezichthoudende rol.7 De evaluatie van het functioneren van de Europese toezichtautoriteiten zou een logischere plek zijn om een fundamentele keuze te maken voor een dergelijke rol.8 PEPP-samenstellers en -distributeurs krijgen een nieuwe toezichthouder erbij, in aanvulling op de toezichthouder(s) met wie zij op grond van sectorale regels al te maken hebben. De vraag is daarbij of de taakafbakening tussen deze toezichthouders heel scherp is gemaakt. EIOPA dient onder andere te beoordelen of de aanvrager in staat is om producten samen te stellen die de beleggingsstrategie volgen die volgens de PEPP-verordening is voorgeschreven en of die producten voldoen aan alle andere vereisten uit de PEPP-verordening9 , waaronder het vereiste dat de beleggingsstrategie moet toelaten dat de overeengekomen uitkering bij pensionering wordt bereikt. Deze voorwaarden lijken ten minste deels ook op het aandachtsterrein van de sectorale toezichthouders te liggen. Afbakeningsvragen liggen dus op de loer.

Een ander punt dat naar mijn mening goede overdenking vergt zijn de mogelijkheden en onmogelijkheden van een overstap van de ene samensteller naar de andere. De ene PEPP is de andere niet. Dit betekent dat kosten, risico’s en mogelijkheden om over te stappen van bijvoorbeeld een bancaire PEPP naar een verzekerings-PEPP zullen verschillen van de overstap van een verzekerings-PEPP naar een bancaire PEPP of naar een PEPP, aangeboden door een beleggingsonderneming.

Afrondend: de cross-sectorale opzet van het voorstel voor de PEPP-verordening is interessant, maar gegeven het feit dat ook sectorale regels van toepassing blijven op samenstellers van PEPP’s, zal de keuze om deze producten aan te bieden aanvullende complexiteit opleveren. Het kabinet geeft aan nog niet overtuigd te zijn van de toegevoegde waarde van de verordening voor de Nederlandse pensioenmarkt.10 Het kabinet acht de noodzaak voor een apart kader, gegeven het feit dat bestaande kaders voor banken, verzekeraars en vermogensbeheerders vergelijkbare mogelijkheden bieden, met name voor een goed ontwikkeld tweede en derde pijler pensioensysteem als het Nederlandse, onvoldoende aangetoond. Deze reserves zijn naar mijn mening terecht. Ook de beoogde toedeling van bevoegdheden aan EIOPA en de afbakening met bestaande bevoegdheden van sectorale toezichthouders vergt nadere overdenking en de vraag is of dit voorstel daarvoor de juiste plek is. Er zal ongetwijfeld nog veel geschreven worden over de ontwerpverordening en daar geeft het voorstel ook zeker aanleiding toe.