Een nieuwe mijlpaal in de stikstofaanpak

De landbouwsector is weer in rep en roer vanwege de op 10 juni 2022 aangekondigde drastische reductieplannen van de rijksoverheid. De reactie van de belangenorganisaties is voorspelbaar – er komen weer optochten met tractoren - en ook als gebruikelijk weinig constructief. De discussie gaat dan niet over de kamerbrief van de minister van landbouw onder de kop "Perspectieven voor agrarische ondernemers".1 Mij viel wel op dat de pers eruit haalde dat de minister bodemprijzen zou willen instellen, nadat hij eerst de ketenpartijen een half jaar de tijd zou hebben gegeven om ervoor te zorgen dat boeren een betere prijs voor hun producten krijgen:

"Vandaar dat ik ketenpartijen deze zomer een stevige en scherpomlijnde opdracht zal geven om concrete acties te ondernemen, gericht op het verbeteren van het verdienvermogen van de duurzame boer. Het gaat er mij om dat er nu écht resultaten geboekt gaan worden. (…)

Mocht hieruit in februari 2023, na een half jaar, blijken dat acties in de praktijk onvoldoende opleveren, dat de positie van de boer niet verbetert en de duurzaamheidinspanningen van de ketenpartijen achterblijven, dan ga ik over tot het inzetten van bindend juridisch instrumentarium, inclusief wettelijke verplichtingen."

Minimumprijzen worden niet genoemd in de brief. Die zijn vermoedelijk ook helemaal niet mogelijk binnen de Europese regels. In elk geval ontbreekt daarvoor nu een wettelijke basis. Er zal dus wel niet veel van terecht komen; men moet meer denken aan het niveau van de Wet oneerlijke handelspraktijken landbouw- en voedselvoorzieningsketen,2 die 1 november 2021 in werking is getreden, waar (behalve de minister) ook vrijwel niemand iets van verwacht. De brief van minister Staghouwer is niettemin zeer lezenswaardig: er wordt nogal wat voor de agrarische ondernemer op touw gezet, qua begeleiding, ondersteuning, onderzoek, subsidies etc.  Boeren worden zeker niet aan hun lot overgelaten. En ook voor de versterking van de marktpositie van de landbouw worden wel degelijk goede suggesties gedaan.

De tweede brief, van de stikstofminister, getiteld "Startnotitie Nationaal Programma Landelijk Gebied" (NPLG) heeft meer stof doen opwaaien. Er wordt een kaart gepresenteerd met forse reductietaakstellingen per gebied, soms tot 70/95% van de huidige emissies. Dat zal dan volgens andere kaarten het gewenste effect hebben. Het is vervolgens aan de provincies om gebiedsplannen te maken voor deze reductiedoelstellingen. In mijn vorige artikel heb ik al aangegeven dat het een raadsel is waarom de wettelijke beheersplannen die voor elk Natura 2000 -gebied beschikbaar zijn geen enkele rol spelen.3 Op grond van de Wet natuurbescherming4 wordt voor elk Natura 2000-gebied een beheerplan opgesteld. Zo is er ook een Ontwerp-beheerplan Natura 2000-gebied Korenburgerveen van januari 2022.5 Het document omvat in totaal 166 bladzijden en biedt indrukwekkend veel informatie over de opgaven, ontwikkeling van habitattypen en habitatrichtlijnsoorten, doelbereik, instandhoudingsmaatregelen. De algemene indruk die men er aan overhoudt, is dat het goed gaat met dit unieke veencomplex met natuurlijke randzone. Uit de samenvatting:

"De meeste habitattypen zijn in de afgelopen beheerplanperiode wat betreft

oppervlakte en kwaliteit stabiel gebleven of vertonen een licht positieve trend.

Voor H6230 Heischrale graslanden en H7140 zijn negatieve ontwikkelingen

gesignaleerd in de oppervlakte waarmee deze habitattypen voorkomen.

Ook is de kwaliteit van H7120 Herstellende hoogvenen afgenomen, als gevolg van

de noodzakelijk omvormingsmaatregelen die in het veen zijn genomen. Dit is naar

verwachting een tijdelijke situatie. Voor alle habitattypen (met uitzondering van

H91D0 Hoogveenbossen) wordt een positieve trend verwacht in oppervlakte en/of

kwaliteit als gevolg van de inmiddels uitgevoerde systeemmaatregelen. Ook de

gevlekte witsnuitlibel vertoont een positieve trend in het Korenburgerveen.

De populatie van de kamsalamander binnen het Korenburgerveen staat onder druk

vanwege de op hoogveenherstel gerichte herstelmaatregelen. Verdere ontwikkeling

van de populatie van de kamsalamander zal moeten plaatsvinden in samenhang

met de regionale populatie die in het oostelijk deel van de Achterhoek aanwezig is."

In het beheerplan wordt natuurlijk ook de stikstof benoemd, maar niet al te veel of vaak en zeker niet in woorden die op dit punt een grote urgentie uitdrukken. Ook zie ik geen verband gelegd worden tussen de hoge stikstoflast en de habitattypen en -soorten, waarmee ik niet wil uitsluiten dat die relatie er is. Heel veel andere factoren dan stikstof lijken van groter belang te zijn, bijvoorbeeld de waterhuishouding, de invasieve exoten,6 langdurige droogte etc. Voor het Korenburgerveen is een kritische depositiewaarde (KDW) vastgesteld van 500 mol/ha/jr. De huidige, berekende stikstofdepositie is met circa 2150 mol/ha/per jaar veel hoger.7 Ik begrijp dat het herstel van het actieve hoogveen pas in gevaar komt bij 1100-1400 mol. Voor het gebied is in de Startnotitie een reductiepercentage genoemd van 12%. Dat valt – althans voor mij - niet in verband te brengen met het gewenste niveau in het Korenburgerveen, alleen al niet omdat het Startnotitiegebied veel groter is, en de Startnotitie stuurt op emissie (en – althans bij de reductiepercentages - niet op depositie).8 In weerwil van bovenvermelde kaarten moet ik concluderen dat het niet duidelijk is of het Korenburgerveen van die reductieoperatie uiteindelijk wel beter (nog beter) wordt en zo ja, op welke manier dan. Mijn boodschap zou dus zijn: terug naar de beheerplannen voor een integrale en toegespitste aanpak van de Natura 2000-gebieden, met als uitgangspunt de natuur en niet uitsluitend de stikstof.9 Niet is uit te sluiten dat, ook als men met de beheerplannen gaat werken, er veehouderijen zullen moeten sluiten of verplaatsen.10 Maar dat zal dan bij zo'n gebiedsmaatwerk, veel gemakkelijker te rechtvaardigen en te begrijpen zijn.11

Dan is er de juridische kant van de stikstofcrises. Misschien moet men er zich maar bij neerleggen dat de door de overheid ingeslagen weg in die stikstofcrises, gebaseerd op een foute interpretatie van de PAS-uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak en een onjuiste analyse van de consequenties van de Habitatrichtlijn, niet meer zal worden verlaten. De aanpak van de overheid nu heeft twee doelen. Ten eerste: een verbetering van de natuur in Natura 2000-gebieden door het verlagen van de stikstofdeposities. Hierboven zijn bij dat doel al kanttekeningen geplaatst. Het tweede doel is: het weer mogelijk maken van projecten. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft daarvoor handvatten gegeven, in de PAS-uitspraken en rechtspraak inzake de externe saldering12 en de intrekking van vergunningen.13 Op basis van die uitgangspunten zijn weer twee zaken nodig: de voorgestelde reductiemaatregelen moeten 'onontkoombaar' zijn14 en er moet eerst een reductie plaatsvinden.15 Voor dat eerste punt is advies gevraagd aan de landsadvocaat: zijn de maatregelen uit de Hoofdlijnenbrief van 1 april 2022 onontkoombaar? Deze vraag wordt bevestigend beantwoord.16 De landsadvocaat wijst vooral op artikel 1.12a van de Wet natuurbescherming.17 Daar valt inderdaad niet aan te ontkomen, behalve door de wetgever zelf. Of deze doelstellingen ook feitelijk haalbaar zijn moet worden afgewacht. In welke situatie kunnen dan weer nieuwe vergunningen voor bijvoorbeeld bouwprojecten worden verleend? Als gewacht moet worden tot de depositie onder de KDW is gedaald, dan gaat Nederland nog lang (en misschien wel voor altijd) op slot.18 Bovendien miskent deze gedachte dat art. 6 van de Habitatrichtlijn wel degelijk openingen biedt voor projecten die vanwege "dwingende redenen van groot openbaar belang" moeten worden gerealiseerd, wat de Raad van State daar ook van vindt.19 De hoop is derhalve gevestigd op het Stikstofregistratiesysteem, geregeld in artikel 5.5a van de Wet natuurbescherming. De gedachte is dat in dat registratiesysteem stikstofdepositieruimte wordt opgenomen die weer kan worden uitgegeven aan projecten; ook de PAS-melders kunnen uit dit systeem gelegaliseerd worden.20 De grote vraag is nu of deze constructie in overeenstemming is met de Habitatrichtlijn en ook 'Afdelingsproof' externe saldering oplevert. Concreet: kan de depositieruimte die in het register wordt opgenomen naar aanleiding van de sluiting van een varkenshouderij in Vragender weer gebruikt worden voor een nieuwe woonwijk in Winterswijk? Ik heb daar sterke twijfels over. Tot nu toe (ook voor 2015) werd aan externe saldering als voorwaarde gesteld dat er een directe samenhang moest zijn tussen saldogever en saldoverkrijger.21 Volgens mij kan men stikstofreductie niet opsparen om het later weer uit te geven, waarschijnlijk zelfs niet als reductie en uitbreiding op hetzelfde natuurgebied werken. Bij de snelheidsreductie is dat ook al verkeerd afgelopen, al speelde daarbij vooral mee dat de snelheidsverlaging op de snelwegen op sommige provinciale wegen tot meer verkeer en dus m eer stikstof leidde en dus alleen daarom al in strijd was met de Habitatrichtlijn.22 Kennelijk zijn er op basis van die reductie voor 33.000 woningen vergunningen verleend.23 Die vergunningen zijn wellicht niet in rechte bestreden, maar daarmee zijn ze nog niet in overeenstemming met de Habitatrichtlijn. Het is dan ook begrijpelijk dat deze reductie inmiddels uit het registratiesysteem wordt gehaald. Ik zie geen redenen waarom dat bij andere reducties anders zou aflopen. Hetzelfde dreigt dan dus te gebeuren bij het opkopen of onteigenen van agrarische bedrijven. Dat laatste gaat bovendien waarschijnlijk erg lang duren. We weten al dat we niet mogen salderen met de toekomst. Een saldering met het verleden is wat mij betreft evenmin mogelijk, maar misschien gaat de Afdeling ons nog verrassen.

Nederland gaat heel veel geld spenderen aan de stikstofcrisis. Of de natuur baat heeft bij de voorgestelde ingrijpende maatregelen is onzeker. Of de plannen ons juridisch verder brengen moet ook nog maar worden afgewacht.