De wijziging van de Meststoffenwet vanuit een bestuursrechtelijk perspectief; besluiten en procedures
mr. B. Nijman
Op 2 oktober 2003 heeft het Europese Hof van Justitie bepaald dat Nederland de
verplichtingen, voortvloeiende uit de Nitraatrichtlijn, niet is nagekomen.1 De kritiek
van het Hof richtte zich op vijf punten. Een van de belangrijkste punten daarbij was
het ontbreken in de Nederlandse mestregelgeving van gebruiksnormen. Die moeten
volgens het Hof gebaseerd zijn op een balans tussen de te verwachten stikstofbehoefte
van de gewassen en de toevoer van stikstof naar de planten uit de
Artikel kopen € 79,00 excl. BTW
In plaats van abonneren kunt u dit artikel ook afzonderlijk kopen.
bodem en de
bemesting. Verder ontbreken in de mestregelgeving volgens het Hof gebruiksnormen,
waarbij het op of in de bodem brengen van meststoffen is beperkt tot de hoeveelheid
die in de bijlagen bij Nitraatrichtlijn2 worden genoemd, dan wel een grotere hoeveelheid
op basis van derogatie.3
Met dit arrest wordt duidelijk dat met name het Nederlandse Minas-systeem, een
systeem van regulerende heffingen in verband met het aanvoeren en produceren van
dierlijke meststoffen,4 niet voldoet. De regering heeft daarom besloten het Minas-systeem
met ingang van 1 januari 2006 te laten vervallen. Daarmee verdwijnt het fiscale
instrumentarium uit de Meststoffenwet. Ook het systeem van mestafzetovereenkomsten,
opgenomen in hoofdstuk V, titel 3, van de Meststoffenwet, is inmiddels, met
ingang van 1 januari 2005, ingetrokken.5
Bij de Tweede Kamer is inmiddels in behandeling een wetsvoorstel tot wijziging van
de Meststoffenwet, waarbij concrete gebruiksnormen ingevoerd worden.6 De basis
voor de gebruiksnormen in dit wetsvoorstel ligt in het voorgestelde artikel 5a. Deze
bepaling houdt in een verbod om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op
of in de bodem te brengen. De daarop volgende bepaling, artikel 5b, bepaalt dat het in
artikel 5a gestelde verbod niet geldt indien een drietal gebruiksnormen in acht wordt
genomen. Dit zijn de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm
voor meststoffen en de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen. Deze normen
en de wijze waarop deze worden vastgesteld zijn in de artikelen 5c tot en met 5g
opgenomen. In artikel 5h tot slot wordt bepaald dat degene die dierlijke meststoffen
produceert of verhandelt, steeds moet kunnen verantwoorden dat de op het eigen
bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming
aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
Voor de handhaving van deze bepalingen is gekozen voor de bestuurlijke boete, dan
wel, als ultimum remedium, het strafrecht. Daartoe is in het wetsvoorstel een nieuw
hoofdstuk VII Handhaving opgenomen.
De bestuurlijke boete is in de Nederlandse wetgeving geen nieuw fenomeen. Op
een aantal terreinen7 wordt de bestuurlijke boete al gehanteerd. Bovendien voorziet
het voorstel voor de invoering van de Vierde tranche Algemene wet bestuursrecht
(wetsvoorstel 29 702) in de invoering van een algemene regeling van de bestuurlijke
boete in de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Over de bestuurlijke boete valt vanuit
een strafrechtelijke benadering het nodige te zeggen.8 Specifiek voor het systeem
van de bestuurlijke boete in de Meststoffenwet verwijs ik naar de bijdrage van mr.
H.J.B. Sackers aan de studiedag “Nieuw mestbeleid” van het Instituut Agrarisch
Recht te Wageningen op 15 april 2005.9 Met name wat betreft de onschuldspresumptie,
de bewijslastverdeling en het “nemo tenetur”-beginsel is op het wetsontwerp veel aan
te merken. In hoeverre deze kritische beschouwingen uit de strafrechtelijke hoek zich
te zijner tijd ook zullen vertalen in een kritische benadering door de rechter moet nog
blijken.
Nu het accent in de voorgestelde wijziging ligt op de bestuursrechtelijke aanpak van
het mestbeleid, zal ik in deze bijdrage nagaan welke besluiten in het wetsvoorstel
voorkomen. Uiteindelijk is het besluit, in de zin van artikel 1:3 Awb, bij uitstek het
bestuursrechtelijke aangrijpingspunt. In de praktijk is de vraag of er in een concreet
geval sprake is van een besluit in de afgelopen jaren van groot belang geweest. Daarnaast
zal ik kijken naar de (bestuursrechtelijke) procedurele aspecten van het wetsvoorstel
en naar de rol die de civiele rechter als restrechter zou kunnen spelen. De
strafrechtelijke dimensie van het wetsvoorstel zal ik buiten beschouwing laten, zij het
dat een enkele opmerking daarover niet te vermijden zal zijn. Bij dit alles moet ik de
opmerking plaatsen dat de regelgeving met dit wetsvoorstel verre van volledig is. De
regelgeving ter uitvoering van de bepalingen van het wetsvoorstel moet nog gepubliceerd
worden.10 Wellicht zal ik daarom achteraf gezien onvolledig of voorbarig blijken
te zijn. Dat risico is inherent aan de behandeling van een voorstel dat nog niet tot
wet is verheven.
U heeft op dit moment geen toegang tot de volledige inhoud van dit product. U kunt alleen de inleiding en hoofdstukindeling lezen.
Wanneer u volledige toegang wenst tot alle informatie kunt u zich abonneren of inloggen als abonnee.
