Het fosfaatreductieplan: inhouding geldsommen op melkgeld juridisch toelaatbaar?

Ingevolge art. 8 lid 2 van het Fosfaatreductieplan worden de op grond van dat plan verschuldigde geldsommen voor veehouders die melk leveren aan een zuivelfabriek geïnd door middel van inhouding op het melkgeld, een vorm van verrekening derhalve In deze bijdrage ga ik in op de vraag of dit juridisch gezien wel door de beugel kan.
De art. 4:85 e.v. van de Algemene Wet Bestuursrecht bevatten een regeling voor bestuursrechtelijke geldschulden. Van een bestuursrechtelijke geldschuld is onder meer sprake indien de schuld voortvloeit uit een besluit dat vatbaar is voor bezwaar of beroep. Het lijdt geen twijfel dat de geldsommen die op grond van het Fosfaatreductieplan worden opgelegd bestuursrechtelijke geldschulden zijn, er kan immers bezwaar worden aangetekend bij RVO.
Art. 4:93 Algemene Wet Bestuursrecht bepaalt in welke gevallen een bestuursrechtelijke geldschuld met een andere vordering mag worden verrekend. Het artikel bepaalt dat verrekening van een geldschuld met een bestaande vring slechts geschiedt voor zover in de bevoegdheid daartoe bij wettelijk voorschrift is voorzien. In de memorie van toelichting is hierover het volgende opgenomen:

‘De publiekrechtelijke taken die door verschillende bestuursorganen binnen één en hetzelfde openbaar lichaam worden uitgeoefend, lopen in zodanige mate uiteen dat het in algemene zin toestaan van verrekening van met die taken samenhangende geldvorderingen -zonder daaraan nadere beperkingen te stellen- in beginsel ongewenst is. Het is om die reden van belang dat verrekening slechts kan plaatsvinden indien daarvoor in bijzondere wetgeving een voorziening is getroffen’.

Het Fosfaatreductieplan vindt haar grondslag in art. 13 van de Landbouwwet en (voor de
bonus-geldsommen) art. 2 van de Kaderwet EZ-subsidies.
De Landbouwwet voorziet er niet in dat verplichtingen tot het betalen van geldsommen mogen worden verrekend, zodat een verrekening met de vordering die de veehouder op de zuivelfabriek heeft wegens melkgeld (waar een overeenkomst tussen de veehouder en de fabriek aan ten grondslag ligt) naar mijn mening niet kan. Sterker nog, uit de parlementaire geschiedenis van de Landbouwwet blijkt dat het destijds de bedoeling is geweest dat geldsommen, net als belastingen, bij dwangbevel ingevorderd worden en dat is per definitie onverenigbaar met welke vorm van verrekening dan ook. Art. 8 lid 2 van het Fosfaatreductieplan staat hiermee - minst genomen - op gespannen voet.
Verder is opmerkelijk dat de regeling ertoe leidt dat een bestuursrechtelijke geldschuld wordt verrekend met een privaatrechtelijke vordering van de veehouder op de melkfabriek, zonder dat dit van tevoren door de bestuursrechter is getoetst en bezien vanuit het privaatrecht is het te vergelijken met een executoriaal derdenbeslag zonder executoriale titel. De fabriek vervult een tweeslachtige rol, enerzijds is zij door het fosfaatreductieplan gebombardeerd tot bestuursorgaan2 , maar anderzijds heeft zij een ofwel contractuele relatie met de veehouder op grond waarvan zij melkgeld moet uitbetalen, ofwel het vloeit voort uit het lidmaatschap (bij coöperaties). Het is dubieus of deze gang van zaken wel is in te passen in het systeem van de Awb.
Het College van Beroep voor het bedrijfsleven lijkt dit vooralsnog echter niet als een probleem te zien. In haar mondelinge uitspraak van 28 juni 2017 ( ECLI:NL:CBB:2017:294 ) heeft zij in het kader van een voorlopige voorziening geoordeeld: (r.o 6.2) ‘naar het voorlopig oordeel van de voorzieningrechter voldoet het primaire besluit aan de vereisten die artikel 4:86 Awb aan de vaststelling en inhoud van de verplichting tot betaling stelt. Het besluit stelt immers vast dat verzoeker een geldsom is verschuldigd en dat deze, conform artikel 6, eerste lid, van de Regeling, uiterlijk in de tweede maand die volgt op de maand waarover de geldsom is verschuldigd wordt ingewonnen. Voor zover de verrekening zelf in dit geval al moet worden beschouwd als een publiekrechtelijke rechtshandeling en niet als een feitelijke handeling, biedt artikel 8, tweede lid, van de Regeling daarvoor voldoende grondslag’.
Kortom, het College kijkt niet verder dan het Fosfaatreductieplan lang is. Het moge zo zijn dat het plan aan haar doelstelling heeft beantwoord, maar qua rechtsbescherming is er veel op aan te merken.