Doelen en middelen

In de bibliotheek van het Instituut voor Agrarisch Recht was het Handboek natuurdoeltypen vele jaren lang het allerdikste boek. De tweede, geheel herziene editie uit 2001 telde maar liefst 832 pagina’s. Het boek is bij een verhuizing bij het oud papier gekomen. Het was achterhaald. Het hoorde bij een systeem van natuurbeheer, waarbij niet werd gestuurd op middelen, maar op doelen. Werd bij de oude Regeling beheersovereenkomsten en natuurontwikkeling nog gewerkt met vaste beheersverplichtingen en vaste vergoedingen, in het Programma Beheer van eind jaren negentig van de vorige eeuw kwam de zogenoemde outputsturing centraal te staan. Daarvoor waren twee regelingen: de Subsidieregeling Natuurbeheer 2000 (SN 2000) en de Subsidieregeling Agrarisch Natuurbeheer (SAN). Deze regelingen bevatten nogal wat natuurdoelpakketten, welke men, om subsidies te kunnen incasseren, ook daadwerkelijk moest realiseren, een en ander blijkend uit een systeem van monitoring met bijvoorbeeld allerlei meetsoorten.1 De eerlijkheid gebiedt te zeggen dat niet alle middelvoorschriften (zoals niet maaien voor 15 juni bij een vogelpakket) verdwenen uit de regelingen, maar het uitgangspunt was toch: niet sturen op middelen maar op doelen. Dat bleek uiteindelijk geen succes: als de doelen werden bereikt was het natuurlijk goed (ook al gingen geruchten dat plantaardige meetsoorten bij het tuincentrum te koop waren), maar als het doel niet werd bereikt en korting op de subsidie plaatsvond, dan lag het uiteraard niet aan de beheerder: die had er alles aan gedaan. Het systeem is dan ook al lang weer verlaten. Toch blijft het aantrekkelijk klinken: we moeten meer sturen op doelen in plaats van op middelen. Dat kon ook weer gelezen worden in een onlangs verschenen document van de Rabobank: Visie toekomstbestendige land- en tuinbouw in 2030.2 Dit rapport omvat veel meer dan een sturingsfilosofie en is dan ook overigens lezenswaardig (bijvoorbeeld een pleidooi voor een herinvoering van de ruimtelijke ordening), maar de landbouwpers heeft dat er toch vooral uit gehaald. De Rabobank schrijft:

Onze zorg is dat voortgaan op de weg van een generiek middelenbeleid leidt tot een sector die ‘doodgereguleerd’ wordt. Daarin is geen ruimte voor ondernemerschap, ontbreekt innovatie en verliezen bedrijven snel concurrentiekracht. Een ander beleid is daarom nodig. Een beleid dat doelstellingen formuleert, toegesneden op ondernemers en hun bedrijf. Ondernemers kunnen dan met maatwerk doelen realiseren en via metingen laten zien dat ze voldoen aan het beleid. Digitalisering van de land- en tuinbouw zal deze ontwikkeling mede mogelijk maken.

Dat is een mooie gedachte maar men ziet – terecht - ook wel wat onzekerheden:

• Heeft de Nederlandse overheid voldoende vertrouwen in de wils- en daadkracht van de sector, zodat de sector zelfstandig deze omslag kan gaan maken?
• Werkt een doelenbeleid, waarbij meer verantwoordelijkheid bij ondernemers wordt gelegd, als een sector dicht tegen de grenzen van het milieu aanzit?
• Zal de EU – bijvoorbeeld met de EU-taxonomie – deze ontwikkeling faciliteren? Veel lidstaten staan nog maar aan het begin van de verduurzaming van hun agrarische sector met een middelenbeleid.

Toch blijft het idee aantrekkelijk: laat het aan (het vakmanschap van) boeren over om zelf de middelen te vinden om doelen te bereiken. Als we als voorbeeld eens de meststoffenwetgeving nemen. Het doel van de regelgeving is te vinden in de Nitraatrichtlijn: grond- en oppervlaktewateren mogen niet meer dan 50 mg/liter nitraat bevatten. Als we die norm in nationale wetgeving zouden overnemen en bepalen dat landbouwpercelen aan dat doel moeten voldoen, dan zouden we het hele systeem van middelvoorschriften zoals de gebruiksnormen uit de Meststoffenwet kunnen schrappen. Het enige wat dan nog nodig is, is een deugdelijk meet- en monitoringssysteem en natuurlijk de consequentie: als een perceel of een aangrenzende sloot boven die norm scoort, mag het, bijvoorbeeld tien jaar lang, niet meer voor de landbouw worden gebruikt. Als wij het op die manier regelen – daarvoor zou trouwens ook de Nitraatrichtlijn moeten worden aangepast (die bevat immers ook middelvoorschriften, zoals de 170 kg stikstof uit dierlijke mest) – zijn boeren verder vrij met hoe zij hun mest gebruiken en hoeft er geen mestboekhouding meer te worden bijgehouden. Allerlei uitvoeringsregels van de Meststoffenwet kunnen verdwijnen, evenals het Besluit gebruik meststoffen. Ik zou er een voorstander van zijn. Maar de vraag is of boeren daar uiteindelijk wel aan zouden willen. Als het doel wordt bereikt is er niets aan de hand natuurlijk, maar als dat niet lukt, wat dan? Wil men dan de consequenties wel aanvaarden? Of dan toch maar liever middelenvoorschriften?