Goede voornemens
mr. D.M. van der Houwen Het artikel is in de opmaak van het tijdschrift rechts als pdf beschikbaar.over internationalisering en vertrouwen
In januari begint menig gesprek met de vraag naar goede voornemens voor het komende jaar. Hoewel de meeste goede voornemens in februari al stranden (althans in mijn geval), noopt de vraag wel tot een moment van enige reflectie: wat komend jaar te verbeteren? Ik ga ervan uit dat toezichthouders zichzelf die vraag ook stellen aan het begin van het nieuwe jaar.
Voor de toezichtspraktijk verwacht ik dat onder meer de toenemende digitalisering in de financiële dienstverlening en de groei van grensoverschrijdende dienstverlening 2022 zullen kleuren.1 De toekomst is digitaal en internationaal, en door de toenemende concurrentie van Bigtech zal naar verwachting verdere consolidatie in de Europese financiële sector niet uitblijven.2
Om in te spelen op die ontwikkelingen heeft de Europese Commissie doelen gesteld om de Europese markt voor financiële dienstverlening te versterken, o.a. door consumenten toegang te geven tot innovatieve financiële producten waarbij tegelijkertijd consumentenbescherming en financiële stabiliteit worden gewaarborgd.3 Een verdere harmonisatie van financieel recht (single rulebook) en verdere convergentie van toezichtspraktijken binnen de Europese Unie zijn daarbij volgens de EC noodzakelijk.4 Meer in het bijzonder acht de EC geïntegreerd toezicht op de financiële sector onontbeerlijk voor een goed functionerende kapitaalmarktunie. Hierbij ziet de EC een rol weggelegd voor de Europese toezichthoudende autoriteiten ofwel ETA's: zij moeten zorgen voor convergentie van toezichtpraktijken tussen de nationale bevoegde autoriteiten met als doel het vertrouwen in en de stabiliteit van de interne markt te bevorderen.5
De Nederlandsche Bank onderkent de behoefte aan meer Europees toezicht en een nauwere samenwerking tussen toezichthouders, met name naarmate Bigtech een grotere rol gaat spelen in de financiële sector. DNB geeft in een recent rapport over veranderd toezicht aan dat zij zich sterk zal maken voor meer direct toezicht op Europees niveau en meer samenwerking met de ETA's en Europese toezichthouders.6 In de praktijk bestaan echter nog veel verschillen tussen lokale toezichtspraktijken, en loopt met name bij grensoverschrijdende fusies en overnames het toezicht uit elkaar. Dat er nog veel verschillen bestaan in lokale toezichtspraktijken, bijvoorbeeld op het gebied van het verlenen van vergunningen en verklaringen van geen bezwaar, werd in 2020 al onderkend door de European Banking Authority7 en volgt ook uit het onlangs gepubliceerde rapport van de EC naar aanleiding van haar consultatie inzake toezichtconvergentie.8
Die verschillen hebben tot gevolg dat het in de praktijk in sommige landen makkelijker is dan in andere om toegang te krijgen tot de financiële markt, hetgeen tot onwenselijke supervisory arbitrage leidt. Nederland staat niet in het rijtje van landen met makkelijke toegang tot de financiële markt. Hoewel Amsterdam tegenwoordig een zeer aantrekkelijk klimaat heeft voor beursnoteringen en een hot spot is voor bepaalde Fintech-ondernemingen, wordt de drempel voor vestiging in de praktijk als hoog ervaren. Dit komt onder meer door het verschil in toezichtspraktijk met sommige andere EU-lidstaten, waarbij het Nederlands toezicht als strenger wordt gepercipieerd. Gezien de ambities van de EC en de wens van DNB om actief bij te dragen aan toezichtconvergentie binnen de EU, zal dit verschil de komende jaren hopelijk kleiner worden.
De Autoriteit Financiële Markten ziet samen met haar Franse collega-toezichthouder, de Autorité des Marchés Financiers of AMF, naast positieve ook negatieve gevolgen van digitalisering en een vrije Europese kapitaalmarkt. Nu consumenten in Nederland en Frankrijk steeds meer op afstand worden bediend door ondernemingen van elders op basis van hun Europese paspoort, menen de AFM en de AMF dat zij onvoldoende toezicht kunnen houden op risicovolle producten.9 De AFM en de AMF pleiten daarom voor een versterking van de rol van nationale host state toezichthouders, kennelijk vanuit de gedachte dat die het beste toezicht kunnen houden op producten en diensten die in hun jurisdictie worden aangeboden. Hoewel een niet geheel onbegrijpelijk standpunt vanuit het perspectief van de AFM en de AMF, blijkt hieruit toch een gebrek aan vertrouwen in andere Europese toezichthouders bij grensoverschrijdende dienstverlening. Daar heb ik wel de nodige zorgen bij.
Als host state toezichthouders bevoegdheden krijgen om aanvullende regels te stellen voor producten en diensten die binnen de EU grensoverschrijdend worden aangeboden, wat blijft er dan nog over van onze vrije, intern geharmoniseerde Europese markt en de ambities van de EC tot verdere toezichtconvergentie? Een kennelijk gebrek aan vertrouwen in lokaal home state toezicht is ook niet goed op te lossen door meer bevoegdheden aan de host state toezichthouders te geven – dat zou dan immers twee kanten op werken (wat zou de AFM ervan vinden als Polen bijvoorbeeld aanvullende regels zal stellen aan de grensoverschrijdende dienstverrichting van onze grootbanken?). Een versterking van het home state toezicht, met meer ruimte voor samenwerking tussen host state en home state toezichthouders, en een verdere uniformering van het toezicht op Europees niveau, is waarschijnlijk op de langere termijn een effectievere oplossing,10 en overigens ook meer in lijn met de visie van de EC.
Een veranderende financiële sector door toenemende digitalisering, internationalisering en verdere consolidatie noopt in ieder geval tot reflectie over de wijze waarop het toezicht op financiële instellingen binnen Europa dient te worden vormgegeven de komende jaren. Het gaat hierbij niet alleen om grote stappen, bijvoorbeeld waarbij het toezicht op bepaalde instellingen naar één Europese toezichthouder wordt verplaatst. Het gaat zeker ook om kleine stapjes om het toezicht proportioneel te houden, rekening houdend met de internationale context waarbinnen marktpartijen opereren. Een klein stapje waar in de praktijk behoefte aan is, is dat DNB en de AFM bij de toetsing van bestuurders (bijvoorbeeld in het kader van een aanvraag voor een verklaring van geen bezwaar) rekening gaan houden met het feit dat een persoon reeds door een andere EU-toezichthouder op betrouwbaarheid is getoetst. Nu eisen DNB en de AFM dat steeds alle toetsingsbescheiden worden aangeleverd, inclusief een verklaring van goed gedrag uit alle landen waarin de desbetreffende bestuurder de afgelopen acht jaar woonachtig was – ook indien die persoon bestuurder is van een significante bank onder direct toezicht van de Europese Centrale Bank. Dit gebrek aan vertrouwen in andere EU-toezichthouders valt niet goed uit te leggen, te meer nu daar elders binnen de Europese Unie verschillend (lees: vaak flexibeler) mee wordt omgaan: de ene toezichthouder heeft kennelijk meer vertrouwen in zijn peers dan de andere.
Het zou daarom goed zijn als de Europese toezichthouders de regie nemen in een verdere uniformering van het toezicht.11 Dit ten behoeve van de rechtszekerheid en ter bevordering van het onderling vertrouwen tussen toezichthouders. Een soepel werkende Europese interne markt is immers gebaat bij het wegnemen van onderlinge barrières – niet bij het opwerpen van nieuwe, al dan niet zichtbare, obstakels. Duidelijkheid en voorspelbaarheid van het toezicht, gebaseerd op samenwerking en wederzijds vertrouwen, zullen nodig zijn om de ambities van de EC voor een verdere versterking van de interne markt voor financiële diensten te verwezenlijken. Alleen zo ontstaat een echt level playing field waarbij regulatory arbitrage geen kans heeft. Dit vergt moed en doorzettingsvermogen; wat mij betreft goede voornemens voor het komende jaar.
