Vrijwillige opkoop en kapotte natuur: the perfect storm?

Op 1 april 2022 schreef een strijdbare minister Van der Wal-Zeggelink een brief aan de Tweede Kamer.1 In de brief belooft ze zich in te spannen voor een schoon en leefbaar land met een rijke natuur, waarin tegelijkertijd succesvol kan worden ondernomen. Klimaat, biodiversiteit, bodem, water en lucht; het zijn allemaal onderwerpen die schreeuwen om aandacht. De veelbesproken oplossing is het terugbrengen van de stikstofuitstoot. Terloops noemt de minister ook nog andere enorme opgaven, zoals de energietransitie, woningbouw, (infrastructurele) bereikbaarheid, de versterking van defensie en het legaliseren van PAS-melders. Ga er maar aan staan.

Daarbij tekent zij aan dat alle sectoren aan zet zijn, ondanks dat de boer in het vervolg van de brief hoofdrolspeler is. De minister wil versnelde innovatie, verplaatsing, extensivering of zelfs vrijwillig stoppen door middel van (onder meer) opkoop. Op die manier moet de stikstofuitstoot versneld worden teruggebracht. Daarvoor moeten de vrijwillige regelingen zo aantrekkelijk en effectief mogelijk worden gemaakt. Wanneer vrijwilligheid te weinig oplevert, wordt gedreigd met de traditionele 'nucleaire optie' van onteigening. Over de door de landsadvocaat geadviseerde mogelijkheid van het intrekken van vergunningen wordt met geen woord (meer) gerept. Die mogelijkheid zal controversieel zijn verklaard, ondanks dat het kabinet pas net uit de startblokken is.

Nederland is volgens de minister te veel en te lang over de grens van de natuur gegaan. Haast is dus geboden. Of zoals Sluysmans al aankondigde tijdens zijn lezing op de laatste Actualiteitendag Agrarisch Recht; de minister komt naar de boer toe deze zomer! Die belofte wordt nu waargemaakt door niet één, maar twee beëindigingsregelingen voor de landbouw die op 10 mei 2022 ter consultatie openbaar zijn gemaakt.2 Opvallend is dat in de toelichting nogmaals wordt benadrukt dat alle sectoren die stikstof uitstoten (industrie, landbouw, verkeer, zee- en luchtvaart worden genoemd) hun stikstofemissies moeten verminderen, maar dat de beëindigingsregelingen enkel zien op de landbouw. Het is dus wel duidelijk wat de minister ziet als laaghangend fruit. Bijzonder, gelet op het feit dat het thema voedselzekerheid anno 2022 op hernieuwde belangstelling mag rekenen vanwege de waanzinnige oorlog in Oekraïne.

De regelingen betreffen de Landelijke Beëindigingsregeling Veehouderijlocaties (LBV) en de tweede tranche van de Maatregel Gerichte Aankoop en beëindiging veehouderijen (MGA-2). De LBV is een generieke regeling om de stikstofuitstoot van een specifieke groep melkvee-, varkens- en pluimveehouders te verminderen. Het gaat om veehouders die (onder meer) voldoen aan een landelijke drempelwaarde voor stikstofdepositie. De bedoeling is om de drempelwaarde zo vast te stellen dat een grote groep van ongeveer 10.000 locaties kan deelnemen. De vraag is vervolgens hoeveel stikstofreductie dat (maximaal) oplevert, maar het antwoord daarop blijft ongewis. De regeling gaat uit van vrijwillige deelname. Om deelname zo aantrekkelijk mogelijk te maken, wordt een markconforme vergoeding beloofd van 100% van de door te halen productierechten én een vergoeding van 100% voor het waardeverlies van de productiecapaciteit (forfaitair).

Daarnaast is er de MGA-2. Deze regeling geeft provincies de mogelijkheid om gericht zogenoemde piekbelasters (agrarische bedrijven die zorgen voor een grote stikstofbelasting op een specifiek Natura 2000-gebied) aan te kopen of te beëindigen. De regeling is vrijwillig, maar gaat er wel van uit dat provincies zich melden bij de boer en niet andersom. De regeling gaat uit van marktconforme vergoedingen op basis van onafhankelijke taxatierapporten voor het doorhalen van productierechten en voor de waardevermindering van onroerende zaken als gevolg van het intrekken van de vergunningen en de bestemmingswijziging, dan wel voor de aangekochte onroerende zaken. De bedoeling is dat de MGA-2 zorgt voor doelgerichte verlaging van de stikstofuitstoot 'daar waar dat het hardst nodig is.' Alle veehouderijsectoren kunnen deelnemen aan de regeling. Een belangrijke voorwaarde is dat de depositie vanuit een veehouderij op een overbelast Natura 2000-gebied groter is dan de drempelwaarde voor dat gebied. Dat maakt dat slechts een zeer beperkte groep veehouderijlocaties (de toelichting gaat uit van 2%) in aanmerking komt voor de regeling. Dat roept de vraag op of een (maximaal) rendement van 2% voldoende is om een dergelijke regeling op te tuigen, maar dat terzijde.

Beide regelingen maken het ten slotte mogelijk om grond te verkopen aan de overheid. Dat is echter niet verplicht. Ook in dit geval staat vrijwilligheid dus voorop. Waarschijnlijk om te proberen om een sector gerust te stellen die zich niet graag dingen laat opleggen.

Voor wat betreft de LBV tekent de minister expliciet aan dat eventuele vervolgopenstellingen van de regeling per definitie minder aantrekkelijk zullen zijn.  Het is dus nu of nooit, lijkt de minister te zeggen. Vanuit de urgentie om de hiervoor geschetste problematiek aan te pakken, is dat alleszins begrijpelijk. Toch is het wat mij betreft een loos 'dreigement', omdat de uiteindelijke eindhalte van onteigening een volledige schadeloosstelling in het vooruitzicht stelt. De boer zou er dus voor kunnen kiezen om gewoon door te boeren en te wachten op een onvermijdelijke onteigening, waarmee hij alsnog volledig schadeloos wordt gesteld. De vraag is uiteraard welke route in de toekomst het meeste (financiële) voordeel oplevert. Die rekensom zullen veel potentiële stoppers de komende tijd ongetwijfeld maken. Het risico daarvan is dat de regeling minder succesvol blijkt dan de minister wellicht hoopt. Laten we hopen dat de eerste tranche van de MGA (de MGA-1) geen voorbode is.

Dat roept de vraag op of de minister de regelingen voldoende 'verkoopt'. Wie iets wil verkopen, moet immers het meest aantrekkelijke aanbod doen. Op de vraag waarom boeren juist nu moeten kiezen voor een regeling en niet moeten wachten op wat de toekomst brengt (zoals onteigening), gaan de regelingen niet in. Dat had wel voor de hand gelegen, gelet op de acute noodzaak om de natuur te herstellen.  Of boeren met de regelingen voldoende 'verleid' worden, valt te bezien.

Ook andere aangekondigde maatregelen klinken op papier beter dan zij in werkelijkheid waarschijnlijk zijn. Innovatie impliceert bijvoorbeeld flinke investeringen, terwijl boeren dat geld niet zomaar op de plank hebben liggen. Daarbij worden financiers steeds terughoudender. Verplaatsing van agrarische bedrijven impliceert dat daarvoor de ruimte is, terwijl Nederland een klein land is met 162 Natura 2000-gebieden waarvan er ruim 130 overbelast zijn door stikstof. Lastige opgaven dus, of om in de woorden van Remkes te spreken: niet alles kan overal. Het risico is dat de maatregelen achteraf onvoldoende effectief blijken, waarna de conclusie is dat er weer een aantal jaren is aangemodderd zonder resultaat. Het is de vraag of de natuur dat pikt. Vrijwilligheid zou zomaar eens 'killing' kunnen zijn. Dat roept de afsluitende vraag op of de minister niet beter meteen voor de nucleaire optie had kunnen kiezen (waarbij dan de vraag is wat er onteigend gaat worden). Waarschijnlijk had zij dan haar auto wel enige tijd tussen de trekkers moeten parkeren in Den Haag, maar daarmee ontstaat wel het perspectief dat de natuur – en eigenlijk ook de boer – zo broodnodig heeft.