De door DNB beoogde voortrekkersrol bij Digitaal Centralebankgeld: wat kan zij leren van het Zhongguo Renmin Yinhang-experiment?
mr. G.S. Elsinga en mr. R.K. Pijpers Het artikel is in de opmaak van het tijdschrift rechts als pdf beschikbaar.Op 21 april jl. publiceerde DNB een rapport met haar laatste gedachtevorming over het invoeren van Digitaal Centralebankgeld (DCBG). De gedachte bij DCBG is dat burgers en bedrijven hun geld rechtstreeks bij DNB kunnen aanhouden. Een betaal- of spaarrekening dus, maar dan bij de centrale bank – publiek geld – in plaats van bij een commerciële bank – privaat geld. DCBG zou volgens DNB kunnen dienen als back-up voor girale betalingen, diversiteit in de betaalmarkt bevorderen en mogelijk de efficiëntie van grensoverschrijdende betalingen vergroten.1 Maar er spelen meer overwegingen dan DNB in haar rapport noemt.
Denis Beau, First Deputy Governor van de Banque de France, uitte bijvoorbeeld in een speech zijn zorgen over het verlies van monetaire soevereiniteit als andere instrumenten dan de valuta van overheden als ‘settlement asset’ gebruikt gaan worden in economische transacties.2 Bij sommige cryptomunten is het expliciet de bedoeling om het betaalsysteem van centrale en commerciële banken te omzeilen, onder meer om zich te kunnen onttrekken aan monetair beleid. Inmiddels hebben we ook kunnen zien dat cryptomunten een geliefd middel zijn voor criminele organisaties om betalingen te verrichten buiten het zicht van de autoriteiten. Beau heeft verder zorgen over de bescherming van data en privé-gegevens van gebruikers van private geldsystemen.
Een belangrijke, maar niet uitgesproken zorg is wellicht ook dat de overheid binnen het huidige systeem wél zicht heeft op diezelfde privé-gegevens, en daar dankbaar gebruik van maakt. Ontzettend handig voor bijvoorbeeld het innen van belasting of de opsporing van misdrijven en overtredingen. Het toezicht op banken en andere financiële ondernemingen verschaft een grote machtspositie over de binnenlandse economie. Als er straks allerlei betalingen uitsluitend binnen het netwerk van het Amerikaanse Facebook of het Chinese Alibaba worden verricht, verliezen Europese overheden een groot deel van hun controle.
Redenen genoeg om op de hielen van Facebook’s Libra zelf met een alternatief te komen: als het ware een eigen cryptomunt. Sterker nog, bijna 80% van de centrale banken wereldwijd heeft aangegeven aan een vorm van DCBG te werken.3
In nationale context speelt het debat over de rol van banken in de geldschepping, en de roep om een ‘publieke’ variant op ‘privaat’ geld in leven te houden.4 Van oudsher was dat contant geld, maar vanwege technologische veranderingen is het gebruik daarvan in Nederland sterk afgenomen. Door de coronacrisis zijn de acceptatie en het gebruik van contant geld nog verder afgenomen.5
Volgens DNB moet je het omwisselen van een tegoed bij een commerciële bank naar een tegoed bij de centrale bank zien als het opnemen van contant geld.6 Briefgeld is immers een ‘schuld’ van de centrale bank, terwijl giraal geld ‘schuld’ van een commerciële bank is. Briefgeld staat als een schuld op de balans van de centrale bank. Bij DCBG zou dit niet anders zijn, maar dan in digitale vorm, in plaats van papier. Er verandert niks, alleen wordt ‘publiek geld’, dat wil zeggen geld dat bestaat uit een vordering op de centrale bank, nu gemoderniseerd door het digitaal te maken.
Zo simpel is het echter niet, want er zijn nogal wat haken en ogen aan DCBG. De ECB lijkt daarom, in tegenstelling tot DNB en de Banque de France, heel wat minder enthousiast.7
Het voert te ver om al die bezwaren in dit voorwoord te bespreken, maar het zijn er veel, en ze raken diep aan de wortels van ons huidige economische en monetaire bestel. Op deze plaats lichten wij alleen de gevolgen uit van DCBG voor het depositogarantiestelsel (DGS). Het invoeren van DCBG roept fundamentele vragen op over de toekomst van het DGS. Kunnen beide systemen wel naast elkaar bestaan?
Allereerst is er de vraag of DCBG-rekeningen onder het DGS zouden moeten vallen. Zou DNB dan ook gelden moeten bijdragen aan het depositogarantiefonds? En zou je die bijdrage op dezelfde manier moeten berekenen als dat voor commerciële banken gebeurt? En zou dat dan niet betekenen dat je belastinggeld in het DGS stopt? Hoe werkt dat met staatssteunregels? En wat bekent het voor de totstandkoming van een Europees depositogarantiefonds?
Of zouden DCBG-rekeninghouders geen DGS-dekking moeten krijgen? Omdat DNB eigenlijk niet failliet kan gaan? In de theoretische situatie dat DNB wel failliet zou gaan en haar rekeninghouders uit het depositogarantiefonds zouden moeten worden betaald, wie voert die betaling dan uit? Het failliete DNB? Het lijkt ons duidelijk dat de huidige DGS-regelgeving niet is toegesneden op een dergelijke vorm van DCBG, en dus op fundamentele wijze herzien zou moeten worden, om DCBG erin te laten passen.
Stel dat DCBG erin slaagt een goed alternatief voor commercieel bankgeld te worden, dan zou het heel goed het DGS helemaal overbodig kunnen maken. Commerciële banken kunnen failliet gaan, maar DNB niet. Dus zodra er tekenen van problemen bij een commerciële bank zijn, maakt iedereen met de spreekwoordelijke klik zijn geld over naar een DCBG-rekening. Want waarom zou je riskeren om een paar dagen geen toegang tot je rekening bij jouw bank te hebben? Er gaat immers een aantal dagen overheen voordat het DGS uitbetaalt – en dat als alles goed gaat. DCBG zou wel eens zo goed kunnen werken, dat het bankruns in de hand werkt.
In een wereld van nauwelijks, geen of zelfs een negatieve depositorente is er wellicht niet eens een bankrun nodig om mensen massaal te doen besluiten hun geld over te maken van een commerciële bankrekening naar een rekening bij de centrale bank. Het risico bestaat dan dat de centrale bank met haar DCBG-rekening de commerciële banken verdringt. De rol van de centrale bank en de overheid in de economie zou dan op een onaanvaardbare manier toenemen.Die stelling vraagt om uitleg. Als het merendeel van het geld verschuift van commerciële bankbalansen naar de balans van de centrale bank, wat moet daar dan aan de activazijde tegenover staan? Bij commerciële banken zijn dit centrale bank reserves, financiële activa die op financiële markten verhandeld worden, of kredietuitzettingen. De ECB kan misschien centrale bank reserves van andere centrale banken (Amerikaanse dollars, Britse ponden, de Japanse yen) kopen, maar dat zou de koers sterk beïnvloeden. De ECB zou nog meer schuldpapier van overheden en ondernemingen kunnen gaan opkopen, maar dat is nu al controversieel.8 De ECB zou rechtstreeks leningen kunnen gaan verstrekken, maar dat laten we in Europa met reden aan marktpartijen over. Wanneer het niet overwegend marktpartijen zijn, maar een centrale bank die bepaalt hoe krediet wordt gerantsoeneerd, komen we in de buurt van een planeconomie.
Op dit moment is de Volksrepubliek China het verst gevorderd in de ontwikkeling van digitaal centralebankgeld. De keuzes die de Zhongguo Renmin Yinhang (de Chinese centrale bank) in dit verband heeft gemaakt, zijn erg interessant. Op het moment van schrijven van dit voorwoord draait er een pilot in vier Chinese steden: Chongqing, Suzhou, Shenzhen en een buitenwijk van Beijing.9 Het is daarbij opmerkelijk dat de Chinese centrale bank heeft gekozen voor een token-based systeem in plaats van een account-based systeem.10 In een account-based systeem heeft de gebruiker een vordering op de centrale bank, een tegoed bijgehouden op een rekening. Overboekingen worden gedaan door de vorderingen van de ene partij op de centrale bank te verhogen, en die van de andere partij op de centrale bank te verlagen. Bij een token-based systeem wordt digitale waarde lokaal opgeslagen, bijvoorbeeld op een kaart, een telefoon-app of een elektronische ‘wallet’. Transacties worden rechtstreeks tussen twee partijen verricht, door het lokaal opgeslagen saldo van de een te verhogen en van de ander te verlagen.
Op basis van wat er nu bekend is, zou dat als volgt werken. De Chinese centrale bank verkoopt een bepaalde hoeveelheid tokens (digitale yuan) aan commerciële banken, die deze tokens kunnen verkopen aan klanten. De klant betaalt een bedrag aan de bank, en krijgt vervolgens een tegoed opgeslagen in een telefoon-app. Klanten kunnen die digitale yuans naar elkaar sturen zonder tussenkomst van de bank. Het tegoed wordt geregistreerd op de telefoon-app, en niet in de systemen van de bank. Dit zou sneller zijn. Tegelijkertijd lijkt de berichtgeving te suggereren dat de overheid wel inzicht heeft in de transacties die tussen de gebruikers plaatsvinden, en bijvoorbeeld zodoende anti-witwascontrole kan houden.11
DNB lijkt zo’n token-based systeem resoluut af te wijzen, gezien de risico’s op hacks.12 Ook zou dat het anti-witwastoezicht in de weg staan. Het is de Chinese centrale bank kennelijk wel gelukt om een token-based systeem op te zetten waar anti-witwascontrole op mogelijk is.
Dat wordt zelfs al een van de belangrijkste redenen genoemd om het in te voeren.13 Bovendien zou bij een token-based systeem de problematiek rondom DGS niet spelen. Token-based DCBG zou ook echt een digitale vervanging zijn van briefgeld, terwijl je met account-based DCBG juist een nieuwe vorm van giraal geld zou invoeren.
Het is daarom interessant om te zien of het de Chinese centrale bank lukt om een veilig token-based DCBG te lanceren. Als dat lukt, kom je daarmee dichter in de buurt van een digitale vervanging van contant geld dan met een account-based systeem. Ook zouden de problemen met DGS in dat geval niet spelen. Het DGS beschermt niet tegen het verlies van een portemonnee met briefgeld.
