Contouren toekomstig mestbeleid

Op 8 september 2020 heeft de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, C. Schouten, mede namens de bewindslieden van Infrastructuur en Waterstaat, in een brief aan de Tweede Kamer de contouren van het toekomstige mestbeleid geschetst. Met deze brief wil zij vooruitkijken en starten met de bouw aan een nieuw toekomstbestendig mestbeleid.
Schouten begint met het uitspreken van het voornemen dat het mestbeleid vereenvoudigd moet worden. De Meststoffenwet kent inmiddels verschillende stelsels. Denk hierbij aan de dierrechtenstelsels (varkensrechten, pluimveerechten en fosfaatrechten), het stelsel van gebruiksnormen (produceren en aanwenden meststoffen) en het stelsel van mestverwerking en verantwoorde groei melkveehouderij (afzet van mest)1 . Het kabinet roept al jaren dat het mestbeleid aangepast en vereenvoudigd moet worden. Eenvoudig beleid wordt echter veelal niet als rechtvaardig en billijk beleid ervaren. Vaak vraagt de sector zelf om uitzonderingen op de hoofdregel. De vraag is dan ook of deze doelstelling ooit gerealiseerd zal (of kan) worden.

De minister heeft in haar brief van 8 september 2020 drie pijlers voor het toekomstige mestbeleid gepresenteerd:

1. grondgebondenheid;
2. afvoer en verwerking van mest;
3. gebiedsgerichte aanpak waterkwaliteit.

Wat betreft de afvoer en verwerking van mest (b) is het de bedoeling dat deze meststromen transparanter worden en dat de mestverwerking wordt geprofessionaliseerd.

Gebiedsgerichte aanpak (c) kan tot gevolg hebben dat in gebieden waar de waterkwaliteit structureel achterblijft de teelt van bepaalde uitspoeling gevoelige gewassen zoals maïs, prei en aardappels, wordt beperkt. Ik zal nader ingaan op de eerste pijler: de grondgebondenheid (a).

Ook het onderwerp grondgebondenheid is niet nieuw. Zo geldt sinds 2015 de zogenoemde Wet grondgebondenheid. Dit is een wijziging van de Meststoffenwet waardoor wordt voorkomen dat een melkveehouderij zonder grond kan groeien. De gepresenteerde contouren bouwen volgens de minister hierop verder, namelijk grondgebondenheid in combinatie met mestverwerking.

De minister schrijft dat wat haar betreft in de toekomst elke veehouder een keuze moet maken: grondgebonden of niet-grondgebonden.

Er is sprake van een grondgebonden veehouderijbedrijf als alle geproduceerde mest op het eigen bedrijf of op de grond van een collega in een (regionaal) samenwerkingsverband kan worden aangewend. Een niet-grondgebonden veehouderijbedrijf moet alle geproduceerde mest afvoeren en laten verwerken.

Een intensieve veehouder kan ervoor kiezen om grondgebonden te worden. Dit zal in de praktijk echter niet (vaak) aan de orde zijn. Intensieve veehouders zullen opteren voor 100 procent mestverwerking. Als de desbetreffende intensieve veehouder beschikt over een oppervlakte landbouwgrond betekent deze keuze wel dat de mest geproduceerd binnen het eigen bedrijf niet op deze landbouwgrond mag worden aangewend. Op deze gronden mag dan alleen mest van een derde worden aangewend.

Ook een (intensieve) melkveehouder heeft een keuze. Ook hier lijkt sprake te zijn van een theoretische keuze. Ik heb begrepen dat veel mestverwerkingsinitiatieven zich richten op de verwerking van varkens- pluimvee- of kalvermest. Volledige afzet van rundveemest naar een mestverwerker wordt dan lastig. De melkveehouderij zal bij de huidige stand van zaken omtrent mestverwerking dus grondgebonden worden.

Gemengde bedrijven zullen bij invoering van het beleid zeer waarschijnlijk hun bedrijf moeten gaan splitsen. De melkveetak kan dan grondgebonden worden en de intensieve tak niet-grondgebonden. Bij de huidige wijze van registratie van bedrijven bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, welke registratie is gekoppeld aan het Handelsregister, heeft een dergelijke keuze tot gevolg dat het bedrijf c.q. de onderneming geherstructureerd moet worden. Er moet immers sprake zijn van een ander/nieuw KvK-nummer. Een ander/nieuw KvK-nummer wordt alleen uitgegeven als sprake is van een andere juridische entiteit. Een splitsing in de zin van de Meststoffenwet kan in de toekomst gewenst zijn, doch kan civielrechtelijk en fiscaalrechtelijk vergaande gevolgen hebben.

Wanneer is een landbouwbedrijf volledig grondgebonden? Het is zaak dat daarvoor een goede definitie wordt opgenomen in de Meststoffenwet.

Om te bepalen of een landbouwer grondgebonden exploiteert, zal in eerste instantie gekeken worden naar de landbouwgrond die tot zijn/haar landbouwbedrijf behoort. Het zal landbouwgrond moeten betreffen waarover hij/zij beschikt en het beheer voert2 , tenzij de huidige definitie van het begrip ‘tot het bedrijf behorende oppervlakte landbouwgrond’3 wordt gewijzigd.

In de brief van de minister wordt meerdere malen aangegeven dat men (tevens) aan de eis van grondgebondenheid kan voldoen door middel van samenwerkingsverbanden tussen landbouwers. Het is een alternatief voor het verwerven van dure grond. De Meststoffenwet zal aan een dergelijk samenwerkingsverband (minimum)eisen gaan stellen. In het door de rijksoverheid gepubliceerde document ‘Vraag & antwoord Contouren nieuwe mestbeleid’ van 16 november 20204 lees ik dat de samenwerking betrekking moet hebben op de afzet van dierlijke mest geproduceerd binnen het bedrijf van de (melk)veehouder op landbouwgrond die tot het bedrijf van een collega-landbouwer behoort. Deze collega kan een intensieve veehouder zijn met grond die zijn mest volledig afzet bij een mestverwerker, een akkerbouwer en/of een andere grondgebruiker. De term ‘regionale samenwerkingsverbanden’ wordt in dat verband gebruikt. Dat er wordt nagedacht over invoering van een afstandscriterium blijkt uit genoemd document van 16 november 2020. Hierin staat dat een belangrijk aspect bij regionale samenwerkingsverbanden bijvoorbeeld de onderlinge afstand tussen de betrokken partijen is. Ik ga er overigens van uit dat hiermee wordt bedoeld de maximale afstand tussen het bedrijf waarvan de mest wordt afgevoerd naar het perceel waar de mest wordt aangewend en niet (alleen) de afstand tussen de plaatsen van vestiging van de bedrijven. Als een kilometergrens wordt ingevoerd, zal dat de mogelijkheden van samenwerking beperken. Niet alleen veehouders worden dan beperkt in de mogelijkheden tot het sluiten van contracten voor de afvoer en verwerking van mest, maar door invoering van een dergelijke voorwaarde worden ook aan akkerbouwers en tuinders beperkingen opgelegd in de keuze van de partij waarmee zaken kunnen worden gedaan voor aanvoer van mest.

De uitwerking van de wettelijke voorwaarden die aan de ‘samenwerking’ worden gesteld, zal de inhoud van de tussen de betrokken partijen te sluiten overeenkomst mede bepalen. Een dergelijke overeenkomst zal, naar ik aanneem, op schrift moeten worden gesteld om mee te mogen tellen voor de Meststoffenwet, tenzij voor de vaststelling van het feit of een bedrijf grondgebonden is, kan worden volstaan met het overleggen van de Vervoersbewijzen Dierlijke Mest (VDM).

Zal het sluiten en uitvoeren van een mestafzetovereenkomst voldoende zijn of heeft de overheid mogelijk andere, meer vergaande, ideeën voor samenwerking en grondgebondenheid? Gaan er bijvoorbeeld eisen gelden omtrent de duur van de samenwerking met een collega-landbouwer? Dit lijkt wel het geval te zijn. De term ‘duurzaam’ wordt in het kader van dit onderwerp namelijk regelmatig door de overheid gebruikt. Duurzame contracten zijn in het belang van de grondgebonden veehouder. Er is dan sprake van (meer) zekerheid omtrent het aantal dieren dat mag worden gehouden binnen het bedrijf gedurende een bepaalde periode. Informatie waarin bijvoorbeeld ook financiers van een veehouder geïnteresseerd zullen zijn. Anderzijds is dat belang voor de collega-landbouwer, afnemer van mest, minder aanwezig. Hij/zij heeft mogelijk meer baat bij een flexibele relatie. Zeker wanneer het grond betreft waarvan hij of zij niet zelf de eigenaar is en het aangaan van duurzame overeenkomsten alleen al om die reden niet mogelijk is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan gronden die in gebruik zijn bij een akkerbouwer of tuinder op basis van geliberaliseerde pacht van één of twee jaar.

Veel vragen en onzekerheden, maar dat hoort bij het starten van een discussie. Duidelijk is dat niet alle neuzen dezelfde kant op staan. Het verder uitwerken en invoeren van het aangekondigde mestbeleid zal veel tijd kosten. Gefaseerde invoering zal dan ook overwogen worden.

De inschatting van de minister dat het nog minstens 10 jaar zal duren om tot de door de overheid gewenste grondgebondenheid en mestverwerking te komen, is, vermoed ik, dan ook één van de (weinige) zekerheden van de gepresenteerde contouren van het nieuwe mestbeleid.