Stikstofcrises

Er zijn drie stikstofcrises: de eerste crisis (de acute1 ) is veroorzaakt door de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 mei 2019.2  Met deze uitspraak werd het Programma Aanpak Stikstof (PAS) – op basis waarvan nog allerlei projecten toestemming konden krijgen om de ammoniakdepositie op Natura 2000 gebieden te verhogen – van tafel geveegd. Deze crisis is ook niet meer dan dat: we mogen de natuurproblemen niet verergeren door 'plannen en projecten'. Deze uitspraak van de Raad van State is volkomen begrijpelijk in het licht van artikel 6, derde en vierde lid, van de Habitatrichtlijn, en ook voorspeld. Met de PAS3 is gegokt en verloren. En dat verlies is groter dan de aanvankelijke winst die met de invoering van de PAS in 2015 (in ieder geval tijdelijk) werd geboekt. Het PAS is opgesteld vanwege de veehouderij, die alleen kon uitbreiden via (kostbare) externe of interne saldering. Onder de PAS werd gratis depositieruimte verstrekt. Maar ook andere sectoren dachten mee te kunnen profiteren, zoals bouwprojecten, havens en dijken enzovoorts. In het algemeen waren dat verschijnselen waarover nog vrijwel nooit in termen van stikstofdepositie was gesproken, maar die nu in de PAS mee werden genomen en die met de ondergang van het PAS dus ook direct in de problemen kwamen. Een voorbeeld is het vliegveld Lelystad. Die organisatie heeft onder de PAS een melding gedaan; daarmee was een toestemming verkregen voor extra stikstofdepositie; achteraf blijkt deze toestemming dus niet geldig en legalisatie zonder meer is ook niet mogelijk.4 De reacties op de uitspraak van de Raad van State inzake de PAS waren merkwaardigerwijs niet: 'laten we kijken wat wij vóór de PAS deden',  maar: 'wij moeten de uitstoot van stikstof drastisch verminderen'. Voor 2015 moesten agrarische bedrijven die wilden uitbreiden het hebben van interne (extra techniek inzetten) en externe (stikstofdepositie opkopen) saldering. Andere plannen en projecten moesten de zgn. ADC-toetsing doorlopen (alternatieven – dwingende redenen van groot openbaar belang – compensatie) om een vergunning te kunnen krijgen.5 Met de invoering van de PAS werd externe saldering verboden,6 na de uitspraak van de Raad van State werd dat wel weer toegestaan. Dat had dus weer gewoon kunnen worden opgepakt. Dat dat niet direct is gebeurd, komt door dat de verkeerde conclusies zijn getrokken uit de uitspraken van de Raad van State. De uitspraak luidde: niet verhogen, de conclusie: we moeten verlagen. De Commissie Remkes kwam al meteen met die conclusie.7

Daarmee kwam ook de tweede, grote, crisis in beeld: onze natuurgebieden zijn sterk overbelast met stikstof. Voor stikstofgevoelige gebieden is een kritische depositiewaarde vastgesteld8 die in werkelijkheid vaak vele malen wordt overschreden. De depositie moet dus omlaag, niet omdat de Raad van State dat zei, maar omdat de Habitatrichtlijn daartoe verplicht (artikel 6, eerste en tweede lid). Daar is evenwel geen termijn aan verbonden. We kunnen daarvoor dus de tijd nemen, ook al moeten we misschien wat meer haast maken dat we de afgelopen 30 jaar9 hebben gedaan. Misschien waren we te druk met het ontgaan van de gevolgen van de richtlijn voor plannen en projecten. De PAS staat wat dat betreft in een lange Nederlandse traditie. Frappant is intussen wel dat met de PAS – als tegenhanger van de extra depositie – eigenlijk ook voor het eerst serieus werk werd gemaakt van zgn. bronmaatregelen, zoals voor de waterhuishouding, om de natuur in de gebieden te  verbeteren, inclusief budgetten. De grote crisis moet dus ook worden aangepakt. Daarbij is niet alleen van belang dat we daarvoor een lange termijn visie ontwikkelen, maar dat we ook beseffen dat de aanpak niet automatisch leidt tot ruimte voor plannen en projecten, zoals velen lijken te denken. Het is immers niet zo dat, nu wij massaal 100 km per uur zijn gaan rijden de kritische depositiewaarde niet langer wordt overschreden.10 Of, anders gezegd: als in Friesland een luchtwasser wordt geplaatst, betekent dat niet dat er in Roermond gebouwd kan worden. Sterker nog: door allerlei generieke maatregelen verdwijnen de mogelijkheden voor compensatie (projecten) en voor externe saldering (veehouderijen). De verwarring bij de overheid leidde er zo ook toe dat de provincies in hun beleidsregels – in navolging trouwens van minister Schouten – voor de saldering allerlei extra eisen gingen stellen, om de depositie te verlagen (afromen, inleveren van rechten, geen latente ruimte voor saldering). Daarmee zouden we de totale depositie misschien kunnen verlagen, maar ook daarmee wordt de grote crisis niet opgelost.

De eerste, acute, crisis is intussen ook nog lang niet opgelost en misschien intussen wel onoplosbaar geworden. Er zijn tenminste nog twee problemen: de PAS-melders en de externe saldering. Het legalisatieprogramma van LNV voor de PAS-melders komt neer op een opkoopregeling.11 De daaruit voortvloeiende 'ruimte' zou dan worden toegedeeld aan de PAS-melders. Daar hebben deze melders voorlopig niets aan.12 Legalisering is moeilijk omdat dit leidt tot extra depositie bovenop het al eerder vergunde. De handhavingsverzoeken stromen binnen bij de provincies. Besluiten om niet te handhaven worden door de rechtbanken vernietigd.13 Er is immers geen concreet zicht op legalisering en handhaving is waarschijnlijk ook niet onevenredig. De provincie Overijssel heeft de minister een brief geschreven over PAS-meldingen en de stikstofaanpak. In die brief geeft de provincie Overijssel aan naar aanleiding van rechterlijke uitspraken geen mogelijkheid te zien om de afwijzing van handhaving volgens de nadere eisen van de rechtbank te onderbouwen. De nieuwe stikstofminister denkt dat de rechter ruimte laat voor een individuele belangenafweging waarbij het mogelijk is om te onderbouwen dat handhaving niet evenredig is. Daarvoor moet op individuele basis een afweging worden gemaakt tussen het natuur- en bedrijfsbelang. Dat is niet erg concreet en volgens mij ook niet haalbaar. Dan geldt de beginselplicht tot handhaving. We kunnen ons vervolgens concentreren op de vraag: wie draagt de schade?

Men zou PAS-melders kunnen legaliseren door ze een vergunning te geven op basis van interne of externe saldering. Maar voor externe saldering heeft de Raad van State een ernstige barricade opgeworpen in de uitspraak van 24 november 2021.14 Twee rechtsoverwegingen zijn met name van belang:

30.4 (…) dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. (…)

30.5 (…) inzichtelijk moet worden gemaakt met welke andere maatregelen een daling van de stikstofdepositie voor dit Natura 2000 gebied kan worden gerealiseerd. In dit geval hebben provinciale staten echter met de verwijzing naar het beheerplan naar het oordeel van de Afdeling dat inzicht niet geboden. Hiertoe overweegt de Afdeling dat in paragraaf 4.3 van het beheerplan geen enkele concrete maatregel wordt aangegeven gericht op die stikstofdepositie. Verwezen wordt naar vaststaand landelijk beleid en provinciaal beleid gericht op de beperking van emissie van nieuwe stallen en op mogelijk in de toekomst te sluiten convenanten over het verbinden van extra eisen aan bestaande stallen. Ook met de enkele stelling dat in de provincie Noord Brabant extra emissie eisen aan stallen worden gesteld en dat 30% afroming plaats vindt bij vergunningverlening op basis van extern salderen, is onvoldoende inzicht gegeven dat de daling op andere wijze kan worden gerealiseerd.

Naar aanleiding van deze uitspraak heeft de provincie Overijssel bekend gemaakt te stoppen met de externe saldering. Het kan niet meer. Hier blijkt dat de Raad van State de weg intussen ook is kwijt geraakt: er wordt bij mijn weten voor het eerst een verbinding gelegd tussen de eerste twee leden van artikel 6 Habitatrichtlijn en het derde en vierde lid van die richtlijn.15 De provincie had terecht gewezen op het beheerplan: daar liggen de voornemens om de natuur te verbeteren, bijvoorbeeld door passende maatregelen te nemen. Dat dat niet veel  voorstelt is een andere kwestie, die niet op tafel ligt bij de beoordeling van een plan of project. Dat de Raad van State dat anders ziet is een missslag, Ook aan de Kneuterdijk worden nu de eerste en de tweede crisis door elkaar gehaald. In de uitspraak inzake Moerdijk16 heette het nog:

De Afdeling overweegt dat de algemene opgave om de te hoge stikstofdepositie in Natura 2000-gebieden terug te brengen moet worden onderscheiden van de besluitvorming over individuele plannen en projecten die tot stikstofdepositie leiden. De algemene opgave hangt samen met de uit de Habitatrichtlijn voortvloeiende verplichting tot behoud, herstel en het voorkomen van verslechtering van de Natura 2000-gebieden (artikel 6, eerste en tweede lid).

Toen onderscheidde men het nog goed, nu niet meer. En daarmee krijgt de derde crisis – het door elkaar halen van de 'acute' en de 'grote' crisis steeds meer vorm.

Trouwens externe en interne saldering worden ook nog ernstig bemoeilijkt, zo niet onmogelijk gemaakt, doordat rechtbanken de emissiefactoren uit de Regeling ammoniak en veehouderij (de Rav-lijst) niet meer als uitgangspunt willen nemen bij de berekeningen.17

Intussen is er veel geld vrijgemaakt voor stikstofbeleid, maar liefst 25 miljard euro. Een deel daarvan gaat naar bronmaatregelen. Een deel daarvan gaat ook naar het opkopen en desnoods onteigenen van veehouderijen. Zo ongeveer de enige boodschap uit de 'hoofdlijnenbrief' van minister Van der Wal van 1 april 202218 die is opgepikt gaat over dat opkopen. De minister heeft de verwachting gewekt dat dat een heel aantrekkelijke regeling wordt, hetgeen veel veehouders die al in gesprek waren met de provincie over stoppen op basis van de bestaande opkoopregelingen heeft doen besluiten daar nog maar even mee te wachten. Aangezien ook onteigening, zoals gezegd, in de brief niet wordt uitgesloten zijn veel landbouworganisaties, voor wie dat kennelijk onaanvaardbaar is, uit de provinciale overlegstructuren gestapt. Ook deze brief werkt dus weer eens averechts.

Ik ben bang dat de stikstofcrises inderdaad onoplosbaar zijn geworden. Alleen een gebiedsgerichte aanpak biedt wellicht nog kansen. Het zou dan echter niet moeten gaan om de "gebiedsplannen" zoals die in de Hoofdlijnenbrief aan de provincies worden gevraagd c.q. opgelegd, maar om een plan per Natura 2000 gebied. En daarvoor hebben we al een wettelijke figuur: de reeds genoemde beheerplannen.19 Het is mij een raadsel waarom dat plan niet in beeld komt. Een aanpassing van beheerplannen zou vergezeld kunnen gaan van een landinrichtingsproject, waarbinnen maatregelen en voorzieningen kunnen worden uitgevoerd en een eventuele herverkaveling kan plaatsvinden. Het spreekt vanzelf dat de in het beheerplan opgenomen passende maatregelen niet meer beschikbaar zijn voor saldering. Daarmee zou ook het probleem van de Raad van State op dat punt zijn opgelost. Tenslotte wil ik nog een tip geven voor een verdere verlaging van de stikstofbelasting: voer (naast een saldering op depositie) een saldering op emissie in. Onder de oude Interimwet ammoniak en veehouderij zijn daar uitstekende resultaten mee behaald. De grote ammoniakdeken zal snel dunner worden.