Nova / Het Meldpunt
mr. M. Veeneman
In deze uitspraak staat de vraag centraal of het Meldpunt
Ongebruikelijke Transacties (‘Meldpunt’) gehouden is om
op verzoek van het actualiteitenprogramma Nova meldingen
openbaar te maken.
De feiten
Nova verzoekt in september 2003 het Meldpunt om openbaarmaking
van de meldingen die door Holland Casino op
grond van de Wet melding ongebruikelijke transacties
(‘Wet Mot’) zijn verricht. Nova wil onder meer weten welke
casino´s hebben gemeld, in welk jaar de meldingen zijn
verricht en op welke bedragen
Artikel kopen € 79,00 excl. BTW
In plaats van abonneren kunt u dit artikel ook afzonderlijk kopen.
de meldingen betrekking
hebben. Aangezien het Meldpunt onderdeel uitmaakt van
het ministerie van Justitie baseert Nova haar verzoek op
de Wet openbaarheid van bestuur (‘Wob’). Ingevolge de
Wob dient overheidsinformatie namelijk in beginsel openbaar
gemaakt te worden. Het Meldpunt wijst het verzoek
van Nova echter af. Volgens het Meldpunt is openbaarmaking
niet toegestaan omdat niet de Wob van toepassing is,
maar de Wet Mot en de Wet politieregisters (‘Wpolr’). Op
grond van de Wet Mot en de Wpolr acht het Meldpunt zich
niet bevoegd om de verzochte gegevens openbaar te
maken. Nova is tegen dit besluit van het Meldpunt in
bezwaar gegaan. Het bezwaar is wederom door het Meldpunt
afgewezen en tegen dit besluit is Nova bij de rechter
in beroep gegaan.
Vordering
Nova stelt in beroep bij de Rechtbank dat wel degelijk de
Wob en niet de Wpolr en de Wet Mot van toepassing is
omdat het verzoek van Nova geen betrekking heeft op
registratie in de zin van de Wpolr noch op documenten
zoals bedoeld in de Wet Mot. Volgens Nova heeft het
verzoek betrekking op openbaarmaking van bestuursinformatie
en is daarom de Wob van toepassing. Bovendien, zo
stelt Nova, liggen de gevraagde gegevens ten grondslag
aan reeds openbare informatie zoals jaarverslagen van het
Meldpunt. Dit brengt volgens Nova met zich mee dat deze
gegevens automatisch op grond van de Wob en Algemene
wet bestuursrecht (‘Awb’) al openbaar zijn. De bepalingen
in de Wet Mot doen hieraan geen afbreuk.
Verweer
Het Meldpunt voert aan dat het is gehouden aan een
bijzonder restrictieve geheimhoudingsplicht. Art. 18 Wet
Mot bepaalt namelijk dat het voor het Meldpunt verboden
is om gegevens of inlichtingen waarover het uit hoofde
van de Wet Mot beschikt verder of anders te gebruiken of
bekendheid te geven dan voor de uitoefening van zijn taak.
Nova kan dus niet met een beroep op de Wob toegang tot
gegevens bij het Meldpunt verkrijgen. Het feit dat de
gegevens ten grondslag liggen aan de jaarverslagen van
het Meldpunt, is volgens het Meldpunt niet relevant omdat
de jaarverslagen in beginsel niet openbaar zijn. Bovendien
is de taak om een (intern) jaarverslag uit te brengen een
wettelijke uitzondering op de geheimhoudingsplicht van
art. 18 Wet Mot.
Beoordeling
De Rechtbank begint met de overweging dat het Meldpunt
onder meer tot taak heeft het verzamelen, registreren,
bewerken en analyseren van de gegevens die het verkrijgt,
teneinde te bezien of deze gegevens van belang kunnen
zijn voor de voorkoming en opsporing van misdrijven. Het
Meldpunt is gehouden om in dit kader een register bij te
houden, waarin persoonsgegevens worden opgenomen.
De Rechtbank stelt vast dat dit register kwalificeert als een
register in de zin van de Wpolr. Met het oog op de
voorkoming en opsporing van misdrijven dient het Meldpunt
in voorkomend geval persoonsgegevens en andere
gegevens te verstrekken aan de opsporingsinstanties.
Eveneens stelt de Rechtbank vast dat uit art. 18 Wet Mot
volgt dat het Meldpunt de gegevens niet anders mag
gebruiken of bekendmaken dan voor de haar opgedragen
taken of anderszins wettelijk is vereist.
De Rechtbank overweegt dat in deze zaak twee vragen
beantwoord dienen te worden. Allereerst is van belang om
te oordelen of de Wob voorrang heeft op de Wet Mot.
Indien dit het geval en de Wob van toepassing is dient
vervolgens de vraag beantwoord te worden of de geheimhoudingsbepaling
van art. 18 Wet Mot aan openbaarmaking
in de weg staat.
De Rechtbank overweegt ten aanzien van de eerste vraag
dat volgens vaste jurisprudentie de Wob als algemene
openbaarmakingsregeling moet wijken voor bijzondere
openbaarmakingsregelingen met een uitputtend karakter.
De Rechtbank oordeelt dat de Wet Mot slechts ten dele een
dergelijke bijzondere regeling is. De Rechtbank volgt het
standpunt van het Meldpunt dus niet en oordeelt dat het
Meldpunt de werking van de Wob gedeeltelijk heeft miskend.
De Rechtbank baseert dit oordeel op het volgende.
Een bijzondere openbaarmakingsregeling is uitputtend
indien zij ertoe strekt te voorkomen dat door (afzonderlijke)
toepassing van de Wob (en dus openbaarmaking)
afbreuk wordt gedaan aan de goede werking van de
materiële bepalingen in de bijzondere wet. De Rechtbank
overweegt in dit kader dat op het Meldpunt de taak rust
om persoonsgegevens en andere gegevens te verstrekken,
met inachtneming van de nadere regels die in de Wet Mot
en de Wpolr zijn gesteld aan het verstrekken van persoonsgegevens.
De Rechtbank oordeelt dat de regeling van
gegevensverstrekking uit het register van het Meldpunt
slechts uitputtend is, voorzover het gaat om de verstrekking
van persoonsgegevens als bedoeld in de Wpolr.
Voorzover het verzoek om openbaarmaking gegevens betreft
die niet of grotendeels niet als persoonsgegevens
kunnen worden aangemerkt, heeft de Wpolr geen uitputtend
karakter en is de werking van de (openbaarmaking
van de) Wob niet uitgesloten. Nu het Meldpunt ook tot taak
heeft om andere gegevens dan persoonsgegevens te
verstrekken kan niet gezegd worden dat de Wet Mot in
samenhang met de Wpolr een uitputtend karakter heeft,
voorzover het de verstrekking van gegevens betreft die
geen persoonsgegevens zijn in de zin van de Wpolr. Het is
daarom voor de beoordeling van het verzoek van Nova
van belang om vast te stellen of de verzochte informatie
persoonsgegevens (gegevens met betrekking tot een identificeerbare
natuurlijke persoon) in de zin van de Wpolr
betreft.
De Rechtbank gaat voorts in op de vraag of het verbod van
art. 18 Wet Mot om gegevens of inlichtingen anders te
gebruiken of bekend te maken dan op grond van de Wet
Mot is toegestaan, aan de verstrekking van de verzochte
gegevens in de weg staat. De Rechtbank oordeelt dat dit
niet het geval is. De gegevensverstrekking uit het register
van het Meldpunt op grond van de Wob wordt niet
verhinderd door het verbod van art. 18 Wet Mot. In de
Memorie van toelichting bij de Wet Mot is weliswaar
opgenomen dat art. 18 Wet Mot een stringente geheimhoudingsbepaling
betreft en dat belanghebbenden met
een beroep op de Wob geen toegang tot gegevens bij het
Meldpunt mogen verkrijgen, maar in de Wet Mot is de
werking van de Wob niet uitgesloten. Uit de aard van de
regeling kan, zoals reeds overwogen, niet worden afgeleid
dat de Wet Mot als een uitputtende regeling zou moeten
worden aangemerkt.
Gelet op de door Nova gevraagde gegevens oordeelt de
Rechtbank dat het Meldpunt zich ten onrechte op het
standpunt heeft gesteld dat het verzoek om openbaarmaking
van de verzochte gegevens slechts in het kader van de
Wet Mot in samenhang met de Wpolr kan worden beoordeeld.
Voorzover de door Nova gevraagde informatie geen
persoonsgegevens betreffen dient het Meldpunt aan het
verzoek van Nova gehoor te geven. Het eerdere besluit van
het Meldpunt wordt door de Rechtbank vernietigd.
Opmerkingen
1. De taak van het Meldpunt is om de ontvangen meldingen
te onderzoeken en de transacties die het van belang
acht voor de voorkoming en opsporing van misdrijven (en
straks ook de financiering van terrorisme) te rapporteren
aan de opsporingsinstanties. Niet alle door het Meldpunt
ontvangen meldingen, worden gerapporteerd. Eerst vindt
nader onderzoek plaats en indien het Meldpunt meent dat
daarvoor voldoende aanleiding is zal het de transacties
rapporteren.
Voor de goede werking van het Meldpunt is van belang dat
meldingsplichtigen weten en erop mogen vertrouwen dat
hun meldingen niet openbaar worden gemaakt. Dit geldt
temeer voorzover het persoonsgegevens betreft. Persoonsgegevens
zijn gegevens die tot personen of identificeerbare
personen herleidbaar zijn. Openbaarmaking van
meldingen zal de vertrouwenspositie die het Meldpunt
nastreeft schaden. Aan de andere kant is er het beginsel
van openbaarheid van overheidsinformatie op grond van
de Wob. In deze uitspraak staat de vraag centraal welk
belang voorrang heeft. De Rechtbank oordeelt dat een
verzoek tot openbaarmaking op grond van de Wob van
niet-persoonsgegevens door het Meldpunt gehonoreerd
zal moeten worden. De geheimhoudingsbepaling van de
Wet Mot staat hier niet aan in de weg. Het gevolg van deze
uitspraak is dat het Meldpunt de gegevens op geaggregeerde
basis openbaar heeft gemaakt. De Wob heeft dus
voorrang op de Wet Mot voorzover het niet de verstrekking
van persoonsgegevens betreft.
2. Nu het verzoek van Nova succesvol is geweest, is te
verwachten dat in de toekomst meer verzoeken om openbaarmaking
zullen volgen. Financiële instellingen zullen
deze ontwikkeling met zorg volgen. Zij lopen immers bij
het melden van een transactie het risico dat de klant de
financiële instelling aansprakelijk stelt voor de door hem
geleden schade als gevolg van een ten onrechte gedane
melding. Dit risico en de eventuele reputatieschade wordt
groter naarmate de (ten onrechte gemelde) transacties
openbaar worden gemaakt. In de Wet Mot is weliswaar
een strafrechtelijke en een civielrechtelijke vrijwaring opgenomen,
maar de vraag is of dit voor de financiële
instelling voldoende zal zijn. De civielrechtelijke vrijwaring
geldt bijvoorbeeld niet indien aannemelijk wordt dat de
melder de transactie in redelijkheid niet had mogen melden.
Voor de financiële instellingen valt de openbaarmaking
van gegevens door het Meldpunt verder moeilijk te
rijmen met de verplichting die rust op een financiële
instelling om een melding aan het Meldpunt geheim te
houden. Een melder mag zijn klant namelijk niet op de
hoogte stellen van de melding van de transactie aan het
Meldpunt, zo blijkt uit art. 19 Wet Mot. Met de uitspraak
van de Rechtbank lijkt nu de deur te zijn geopend om de
meldingen wel openbaar te krijgen, althans voorzover het
geen persoonsgegevens betreft. Het is overigens nog wel
de vraag of in de toekomst verzoeken tot openbaarmaking
door het Meldpunt gehonoreerd zullen worden. Het Meldpunt
heeft laten weten dat als gevolg van een administratieve
fout er geen hoger beroep tegen de uitspraak is
ingesteld. Een nieuw Wob-verzoek met betrekking tot
meldingen zal door het Meldpunt wederom worden afgewezen
en dan zal, indien nodig, de volledige rechtsgang
plaatsvinden. De discussie lijkt dus nog niet gesloten.
3. Met het oog op de doelstelling van de Wet Mot, te weten
het voorkomen en opsporen van misdrijven, zijn financiële
dienstverleners, handelaren in zaken van grote waarde en
vrije beroepsoefenaren verplicht om zogenoemde ongebruikelijke
(voorgenomen) transacties te melden bij het
Meldpunt. Wat als ongebruikelijk bestempeld moet worden,
wordt bepaald aan de hand van een door de wetgever
opgestelde indicatorenlijst. Om de effectiviteit van het
meldsysteem te verbeteren is met ingang van 1 november
2005 een nieuwe indicatorenlijst in werking getreden die
de oude regeling uit 2001 vervangt. Nieuw is dat niet
alleen transacties die mogelijk verband houden met witwassen
moeten worden gemeld, maar ook transacties die
mogelijk verband houden met de financiering van terrorisme.
Anderzijds is een aantal indicatoren geschrapt teneinde
het aantal meldingen te verminderen. De indicatorenlijst
bevat objectieve en subjectieve indicatoren. Als
subjectieve indicator is opgenomen dat de meldingsplichtige
zelf oordeelt dat er sprake is van een vermoedelijke
witwastransactie of terrorismefinanciering. Met vermoedelijk
wordt bedoeld dat er aanleiding is om te veronderstellen
dat de transactie verband kan houden met witwassen
of financiering van terrorisme. De subjectieve indicator
laat het aan de meldingsplichtige over om zich een
oordeel te vormen over een bepaalde transactie. De Nederlandse
Vereniging van Banken (NVB) heeft als hulpmiddel
om de subjectieve indicator nader in te vullen algemene
guidelines opgesteld. Het doel van deze guidelines
is om bancaire medewerkers bruikbare handvatten te
geven voor de beoordeling van transacties. Als objectieve
indicatoren voor financiële instellingen worden genoemd
contante wisseltransacties van € 15 000 of meer, geldtransfers
van meer dan € 2000 en bepaalde transacties
met aangewezen landen. De objectieve indicatoren bieden
de meldingsplichtige geen ruimte voor een eigen beoordeling.
Als een transactie aan één van de objectieve indicatoren
voldoet, moet de transactie worden gemeld.
4. Op dit moment ligt er een wetsvoorstel tot wijziging van
de Wet Mot bij de Eerste Kamer. Een van de beoogde
wijzigingen betreft het opnemen van een tweede doelstelling
van de Wet Mot, te weten het voorkomen en opsporen
van de financiering van terrorisme. De reden hiervoor is
gelegen in het feit dat men inmiddels beseft dat het
financiële stelsel eveneens misbruikt kan worden voor de
financiering van terrorisme. De wetgever heeft voor opname
in de Wet Mot gekozen omdat bij zowel witwassen
als de financiering van terrorisme grotendeels dezelfde
methoden worden gehanteerd, zo blijkt uit de Memorie
van Toelichting. De zojuist genoemde indicatorenlijst is
opvallend genoeg vooruitlopend op het wetsvoorstel in
werking getreden. Dit is opmerkelijk omdat de indicatorenlijst
regels stelt waarvoor in de bovenliggende wet (nog)
geen grondslag is opgenomen. De indicatorenlijst vereist
namelijk een melding indien de meldingsplichtige aanleiding
heeft om te veronderstellen dat transactie verband
kan houden met de financiering van terrorisme. Zoals
gezegd is deze doelstelling nog niet van kracht in de Wet
Mot zelf. In de indicatorenlijst is verder – eveneens vooruitlopend
op de inwerkingtreding van het wetsvoorstel – het
begrip ‘onverwijlde’ melding geconcretiseerd met de bepaling
dat de transacties in ieder geval binnen veertien
dagen nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie
is vastgesteld worden gemeld.
U heeft op dit moment geen toegang tot de volledige inhoud van dit product. U kunt alleen de inleiding en hoofdstukindeling lezen.
Wanneer u volledige toegang wenst tot alle informatie kunt u zich abonneren of inloggen als abonnee.
