Gevraagd: een semiotiek van (accountants)wetgeving

Goede literatuur kenmerkt zich in mijn ogen doordat het de lezer verrast of anderszins prikkelt. Literatuur wordt nog beter als het de lezer bij een tweede of derde lezing op weer nieuwe gedachten brengt.  En soms blijkt literatuur zelfs tijdloos. Dat laatste heb ik bijvoorbeeld met de in 1982 uitgesproken inaugurele rede van de Leidse rechtssocioloog Kees Schuyt.2 Daarin sta ik overigens niet alleen.3

Zo ben ik ooit bij een eerste lezing, in navolging van Timmerman, gegrepen door het onderscheid dat Schuyt maakt tussen analoge en digitale communicatie in het recht, oftewel analoog en digitaal recht. Het onderscheid tussen beide vormen is dat bij digitale communicatie één boodschap, en niet meer dan één tegelijk, wordt overgedragen, terwijl bij analoge communicatie de boodschap nog additionele boodschappen meedraagt. Ik heb het onderscheid tussen analoog en digitaal recht al eens toegepast op het jaarrekeningenrecht, ook in dit tijdschrift.4

Toen ik de rede van Schuyt recent nog eens las, werd ik opnieuw aan het denken gezet door een tweede verschil tussen analoge en digitale communicatie dat hij benoemt. Zo noemt Schuyt geschreven of gesproken tekst als voorbeeld van digitale communicatie ('een kop koffie'). Vervolgens kan die tekst worden geanalogiseerd door middel van beelden of context (een foto van een 'Haags bakkie' of juist een volle kop, geserveerd in een knusse huiskamer of als koffie 'to go'). Daarbij kan ook non-verbale communicatie een rol spelen. Dat verschil tussen analoge en digitale communicatie kan volgens Schuyt ook worden toegepast op wetgeving:

"Het zou kunnen zijn, dat veel wetgeving in de verzorgingsstaat eenzelfde analoge communicatie bevat voor burgers, namelijk in de zin dat de gretigheid van politici en wettenmakers om zoveel mogelijk problemen via wetgeving te regelen, impliciet beduidt dat de overheid eigenlijk alles wel aankan en dat daardoor de burger zelf niet zo veel initiatief meer hoeft te vertonen en zich voor alle tegenvallers tot de overheid kan wenden. Wetgevingsonderzoek zou dergelijke verborgen boodschappen in de formele Koninklijke Boodschappen aan het licht moeten brengen. Gevraagd: een semiotiek van het recht."

In de zomer van 2021 is een consultatieversie van het voorstel van de Wet toekomst accountancysector ("Voorstel") gepubliceerd. Het Voorstel is de zoveelste poging van de wetgever om door middel van wettelijke maatregelen de kwaliteit van de wettelijke controles te verbeteren, steeds in reactie op concrete misstanden of tegenvallende toezichtrapporten van de Autoriteit Financiële Markten ("AFM").5 Het Voorstel bevat maatregelen zoals een verplichting om over kwaliteitsindicatoren te rapporteren,6 de introductie van een bevoegdheid voor de Nederlandse Beroepsorganisatie van Accountants ("NBA") om accountantsorganisaties te koppelen aan controleplichtige ondernemingen die geen accountant weten te vinden, en een hervorming van het toezicht op accountantsorganisaties.7

Elk van deze sets nieuwe maatregelen, waarvan het Voorstel dus het meest recente voorbeeld is, beoogt de kwaliteit van de wettelijke controle duurzaam te verbeteren met kennelijk als ultiem doel om het aantal misstanden in de accountancysector te reduceren, wellicht zelfs volledig uit te bannen. De opstelling van de wetgever in dezen is overigens allesbehalve verrassend: het past bij de instinctieve neiging van de mens om elementen toe te voegen in plaats van weg te nemen bij het oplossen van problemen. Uit de invoering van steeds weer nieuwe maatregelen leid ik af dat het accountantsberoep nog niet is waar het volgens de wetgever zou moeten zijn. Kennelijk is het door de wetgever beoogde optimum nog niet bereikt. Wat dat optimum zou moeten zijn – het uitbannen van de genoemde misstanden, het voorkomen van onvoldoendes in toezichtrapporten, et cetera – weet overigens niemand, zo is mijn indruk.

Onlangs publiceerde de Afdeling advisering van de Raad van State ("Afdeling") haar advies over het Voorstel.8 De kritiek van de Afdeling was niet mals. Zo vraagt de Afdeling aandacht voor de proportionaliteit van de in het Voorstel opgenomen verplichting om over kwaliteitsindicatoren te rapporteren, omdat daarmee persoonsgegevens openbaar (kunnen) worden gemaakt en de kosten daarvan aan controleplichtige ondernemingen zullen worden doorbelast, terwijl de effectiviteit van deze maatregel niet op voorhand vaststaat. Ook was de Afdeling kritisch op de voorgestelde hervorming van het toezicht van de AFM op accountantsorganisaties en het toepassingsbereik van de in het Voorstel opgenomen aanwijzingsbevoegdheid van de NBA.

Bovendien is de Afdeling kritisch op het Wetsvoorstel in meer algemene zin. Weliswaar onderschrijft de Afdeling het belang van goede kwaliteit van wettelijke controles en de rol van de accountant in dat verband. Tegelijkertijd voegt zij daaraan toe dat het daarbij draait om vertrouwen, en dat de vraag is wat het effect is van meer regels in een al sterk gereguleerde sector, juist in een tijd waarin dit vertrouwen onder druk staat.9 Daarom meent de Afdeling dat het Voorstel beter moet worden doordacht in het licht van deze maatschappelijke vertrouwensfunctie en een visie zou moeten bieden op de toekomst van de accountancysector.

Het advies van de Afdeling maakt de opmerkingen van Schuyt weer actueel. Als er één sector of beroep is waarvan gesteld kan worden dat de hoeveelheid wetgeving en maatregelen die daarover wordt uitgestort de verborgen boodschap in zich draagt dat een wereld zonder misstanden en schandalen haalbaar is, dan is het de accountancysector of het accountantsberoep wel.10 In navolging van de Commissie toezicht accountancysector, wiens bevindingen de aanleiding vormde voor het Voorstel, vraagt de Afdeling zich – mijns inziens terecht – af of bij de vormgeving van het Voorstel wel rekening is gehouden met de gevolgen van wéér nieuwe regels in een al vergaand gereguleerde sector en de implicaties daarvan voor het vertrouwen in de sector en het beroep. De oproep van Schuyt echoot, met andere woorden, door in het advies van de Afdeling over het Voorstel. Kortom, nog steeds gevraagd: een semiotiek van (accountants)wetgeving.