Voorwoord

Het einde van de vakantieperiode is nabij. In Nederland zitten de vakanties erop, maar in sommige landen – zoals Italië – rest nog het staartje van de zomervakantie. Deze editie is dus een beetje een ‘back to work’ editie geworden. Wat ligt er achter ons? Vanuit praktisch perspectief is de belangrijkste ontwikkeling de nieuwe Algemene Groepsvrijstelling (Verordening 2023/1315/EU) die op 30 juni 2023 in het Publicatieblad EU is verschenen.1 Inwerkingtreding heeft plaatsgevonden per 1 juli 2023. Daarmee heeft de Europese Commissie weer een stap gezet om het aantal meldingen ex artikel 108 lid 3 VWEU zoveel mogelijk te beperken om zich verder te concentreren op grotere zaken en controle achteraf. De statistieken wijzen erop dat de aanpak werkt met als positieve bijkomstigheid dat de doorlooptijd voor meldingen afneemt (althans zou moeten afnemen).

Inhoudelijk zijn de volgende wijzigingen in de AGV interessant voor de Belgisch – Nederlandse praktijk:

• ze verruimen en vereenvoudigen de mogelijkheden voor steun op het gebied van milieubescherming en energie, onder meer om de investeringen in hernieuwbare energie te bevorderen (energietransitie!), decarbonisatie investeringen, groene mobiliteit en biodiversiteit (natuurbehoud, stikstof en verbetering) te ondersteunen, en om investeringen in hernieuwbare waterstof (een Nederlands speerpunt in de energietransitie) te vergemakkelijken en de energie-efficiëntie te verhogen;
• ze vergemakkelijken de uitvoering van bepaalde grote projecten met begunstigden in verschillende lidstaten, zoals belangrijke projecten van gemeenschappelijk Europees belang (IPCEI’s) op het gebied van onderzoek en ontwikkeling;
• ze verruimen de mogelijkheden voor opleiding en omscholing in alle sectoren door opleidingssteun onder 3 miljoen euro vrij te stellen van de aanmeldingsverplichting (belangrijk in het kader van de ontwikkeling naar een kenniseconomie, zoals reeds vastgelegd in de Lissabonagenda);
• ze omvatten een groepsvrijstelling voor steunmaatregelen van de lidstaten om energieprijzen te reguleren, bv. geproduceerde warmte, interessant in het kader van de Nederlandse Warmtewet en in België voor de warmtenetten die worden ontwikkeld;
• ze voeren een zeer aanzienlijke verhoging van de aanmeldingsdrempels in voor milieusteun en steun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie (mooie wijziging voor kleinere projecten die nu niet langer behoeven te worden gemeld);
• ze verduidelijken en stroomlijnen de mogelijkheden voor risicofinancieringssteun voor kleine en middelgrote ondernemingen en start-ups, alsook voor door het InvestEU-fonds ondersteunde financiële producten (mooie impuls voor verstrekking van risicokapitaal door het wegnemen van een belemmering om door risicokapitaal economische groei te bereiken);
• ze verlengen de AGVV tot eind 2026 met het oog op de rechtszekerheid en de stabiliteit van de regelgeving (goede zaak, ook om de impact te bezien);
• ze verhogen sommige drempels in de AGVV ook voor gebieden die niet specifiek worden herzien, om rekening te houden met de langere geldigheidsduur van de regels; en
• ze stemmen de bepalingen van de AGVV af op de nieuwe richtsnoeren inzake regionale steunmaatregelen, de richtsnoeren staatssteun ten behoeve van klimaat, energie en milieu, de risicofinancieringsrichtsnoeren, de kaderregeling betreffende staatssteun voor onderzoek, ontwikkeling en innovatie en de breedbandrichtsnoeren.

Kortom geen schokkende wijzigingen, maar een logisch volgende stap in de richting van het stimuleren van de EU als een duurzame kenniseconomie.

Het is goed denkbaar – en wat mij betreft te verwachten – dat mede door vergroting van de reikwijdte van de AGVV en de ‘self assessment’ door nationale autoriteiten de rol van de nationale rechter in betekenis toeneemt.  In eerste instantie zal de nationale rechter worden geroepen de standstill van artikel 108 lid 3 VWEU te bewaken. Alweer twee jaren geleden heeft de Europese Commissie de nieuwe richtsnoeren over de rol van de nationale rechter gepubliceerd.2 De basis hiervoor was een studie die de Europese Commissie heeft doen uitvoeren over de handhaving van staatssteunvoorschriften en staatssteunbesluiten door de nationale rechters.3 In die studie zijn meer dan 750 nationale rechterlijke beslissingen onderzocht. Kernvragen die voorwerp van de studie zijn geweest, hebben mede betrekking op de rol van de nationale rechter bij het trekken van consequenties uit de onrechtmatige uitvoering van steun (‘private handhaving’). Daarnaast is het de vraag op welke wijze de nationale rechter een rol heeft gespeeld bij de uitvoering van besluiten van de Europese Commissie waarin terugvordering wordt gelast (‘bestuurlijke handhaving’). Uit de handhavingsstudie is volgens de Europese Commissie gebleken dat het aantal staatssteunzaken dat nationale rechters te behandelen kreeg, tussen 2007 en 2017 is toegenomen. Goed nieuws voor wie belang hecht aan private handhaving van de staatssteunregels. Ondanks deze toename hebben de nationale rechters slechts in zeldzame gevallen beroep toegewezen en vertegenwoordigen vorderingen tot schadevergoeding een kleine minderheid van de zaken. Bovendien is niet intensief gebruik gemaakt van de vormen van samenwerking tussen de Commissie en de nationale rechters die in 2009 zijn ingevoerd.4

Deze Mededeling van 2021 wil de rechterlijke instanties van de lidstaten houvast bieden en de samenwerking aanmoedigen tussen de Europese Commissie en de nationale rechters door alle beschikbare instrumenten voor samenwerking uiteen te zetten. Van belang is dat de nationale rechters enerzijds niet gebonden zijn aan de Mededeling 2021 en dat hun onafhankelijkheid niet wordt aangetast. Anderzijds ligt de nadruk in hoofdzaak op de private handhaving (zaken waarin de nationale rechter een rol speelt bij het trekken van consequenties uit de onrechtmatige uitvoering van steun, dat wil zeggen in strijd met artikel 108 lid 3 VWEU). Bij toepassing van de staatssteunregels blijken de nationale rechters vaak moeilijkheden te hebben met (het toepassen van) de inhoud van de staatssteunregels. Dat zou mede worden veroorzaakt door te weinig kennis van de inhoud van de EU-staatssteunregels en de rol van de nationale rechter.

De Europese Commissie heeft daarom het SUNAJUST-project geïnitieerd.5 Het gaat om een groot ‘opleidingstraject’ gedragen door de Vrije Universiteit Brussel.6 In het kader van dit door de Europese Commissie gefinancierde project zullen meerdere conferenties en workshops plaatsvinden voor nationale rechters uit de EU Lidstaten (rechters, griffiers, referendarissen, juridische personeel werkzaam bij rechtbanken, enz…) over het EU-staatssteunrecht en de handhaving ervan door nationale rechters. Met het project wil de Europese Commissie bijdragen aan een betere handhaving van de EU-staatssteunregels door nationale rechters, vanzelfsprekend met inbegrip van de Belgische en Nederlandse rechters. Op de planning staan allerhande ‘staatssteun topics’, zoals het staatssteunbegrip in artikel 107 lid 1 VWEU, de EU-staatssteunprocedures, de regels over diensten van algemeen economisch belang (‘DAEB’s’), onrechtmatige staatssteun, de rol van de Europese Commissie en uiteraard ook de rol van nationale gerechten als ‘Europese staatssteunrechters’. Tijdens de workshops krijgen de deelnemers ook de kans krijgen om ervaringen te delen en concrete vraagstukken op het gebied van staatssteun te bespreken. De eerste algemene conferentie, die open staat voor nationale rechters uit alle EU-lidstaten, staat gepland op 1 februari 2024 in Brussel. De ‘Brusselse workshop’, die zich in de eerste plaats richt op rechters en medewerkers van nationale gerechten uit België, Nederland en Luxemburg, staat gepland op 28 en 29 maart 2024. Deelname aan de conferenties of workshops is gratis.7   Voor de rechters en medewerkers van gerechten onder de lezers van het Tijdschrift voor Staatssteun: inschrijven is verplicht en kan via sunajust@vub.be. Naar mijn mening een hele goede gelegenheid om het gesignaleerde probleem op te lossen. Los dat het Tijdschrift voor Staatssteun mooie achtergronden biedt over private handhaving en de rol van de nationale rechter,8 is scholing in het labyrint van de rechtspraak en praktijk van private handhaving zeer welkom.

Het staatssteunrecht omvat veel meer dan private handhaving. Wat biedt het Tijdschrift voor Staatssteun in deze aflevering? Ten eerste een bijdrage over een ‘hot topic’ die ook onzekerheden kent door een spanning tussen beleid en capaciteit aan de ene kant en juridische merites aan de andere kant. Een van de voorwaarden onder artikel 107 lid 1 VWEU is dat de financiële steun invloed heeft op het interstatelijk handelsverkeer. De Europese Commissie en het Europese Hof van Justitie geven al decennia een ruime uitleg aan het begrip ‘invloed op het interstatelijk handelsverkeer’.9 Er bestaat nog steeds geen drempel of percentage waaronder handelsverkeer tussen lidstaten niet ongunstig wordt beïnvloed. Kleine steunbedragen of kleine begunstigde ondernemingen sluiten de mogelijkheid niet uit dat sprake is van een overheidsmaatregel die het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt of kan beïnvloeden. Ander misverstand: ook al is een onderneming uitsluitend in één lidstaat actief, dan kan steun nog steeds gevolgen hebben voor het handelsverkeer tussen lidstaten, wanneer ondernemingen uit andere EU-landen deze diensten potentieel kunnen verrichten. Kort gezegd is de drempel van deze voorwaarde heel laag.

Op 29 april 2015 heeft de Europese Commissie zeven besluiten genomen waaruit kan worden afgeleid welke criteria worden gebruikt om na te gaan of er al dan niet sprake is van een zuiver lokaal effect van een overheidsmaatregel.10 Hier kleven echter wel rechtszekerheidsbeperkingen aan, aangezien de Commissie sindsdien maar in een beperkt aantal besluiten heeft aangenomen dat sprake was van een overheidsmaatregel met een lokaal karakter (en dus geen invloed op het interstatelijk handelsverkeer bestond), zodat de maatregel buiten de scope van artikel 107 lid 1 VWEU viel. Het Hof van Justitie moet zich nog nuitspreken over deze beleidsmatige aanpak van de Europese Commissie. Tot nu toe lijkt het Hof van Justitie de zienswijze van de Commissie niet te delen. Pieter Wesselius gaat in zijn bijdrage in op het spanningsveld dat hierdoor is ontstaan en laat zien dat de puzzel nog niet is gelegd, maar het Gerecht van de EU heeft in zijn arrest van 19 oktober 2022 in de zaak Ighoga Region 10 een nieuw stap gezet om de puzzel op te lossen.11 We zullen in de naaste toekomst zien naar welke kant de rechtspraak zich zal ontwikkelen.

Op een ander vlak zijn er ook interessante ontwikkelingen: de Wet Markt en Overheid zal mogelijk worden gewijzigd. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet Markt & Overheid is al op 7 december 2021 bij de Tweede Kamer ingediend.12 Ik breng nog eens in herinnering dat het doel van deze regels is het creëren van gelijke concurrentieverhoudingen tussen bestuursorganen en ondernemers. Met dit wetsvoorstel komt het tijdelijk karakter van de wet markt en overheid te vervallen. Niet een schokkend voorstel. De voorwaarden voor het gebruik van de algemeen belang uitzondering worden aangescherpt mede in het licht van de kritische rechtspraak van het CBb over het gebruik van deze sluiproute. Van deze uitzondering werd niet voor niets vaak gebruik gemaakt, maar ontmoette terecht weerstand bij de rechterlijke macht. Daarnaast wordt het aanbieden van open source software uitgezonderd van de gedragsregel integrale kostendoorberekening. Martijn Jongmans was reeds (positief) kritisch over de inhoud van de Wet Markt & Overheid ten tijde van het aannemen van het wetsvoorstel in 2011. Hij beziet anno 2023 of zijn kritiekpunten uit 2011 inmiddels zijn weggenomen. Actueel onderwerp nu de plenaire vergadering van de Tweede Kamer is voorzien voor 12 september as, indien het wetsvoorstel niet controversieel wordt verklaard.13 Mij lijkt eerlijk gezegd dat er geen goede reden bestaat om het voorstel controversieel te verklaren, maar de lange duur van behandeling kan op het tegendeel duiden. Wat Martijn Jongmans betreft heeft het wetsvoorstel wel degelijk meerwaarde. Hopelijk wordt er met zijn mening rekening gehouden en sluiten we een lange periode van evaluatie en wijziging af. Op naar de volgende de stap bij toepassing van de Wet Markt & Overheid en het volgende nummer van het Tijdschrift voor Staatssteun.