Voorwoord

Deze special heeft de Wwft als onderwerp, de wet die tot doel heeft de financiële grens tussen de boven- en de onderwereld te versterken. Die wet heeft tot doel alle handelingen tegen te gaan waarbij wordt witgewassen, of het nu geld, voorwerpen of rechten betreft. De publieke, politieke en toezichthouders belangstelling voor dit onderwerp is met name de laatste jaren sterk toegenomen. De in deze special opgenomen bijdrage van mr. drs. S.R. van Breukelen en prof. mr. C.W.M. Lieverse biedt een mooi overzicht van de ontwikkelingen in de regelgeving op dit gebied.

Door de Wwft centraal te stellen, en niet art. 240bis WvSr, wordt de aandacht primair gericht op zogenoemde poortwachters, op private partijen die door hun activiteiten en plaats in het financiële systeem in staat zijn vroegtijdig tekenen van witwassen te herkennen en daartoe ook de wettelijke opdracht hebben gekregen, zoals bijvoorbeeld banken. In art. 240bis WvSr is het witwassen zelf strafbaar gesteld. De Wwft richt zich op de maatregelen die getroffen kunnen en moeten worden om witwassen zoveel mogelijk te voorkomen dan wel witwassen door of via klanten te voorkomen. In de bijdragen van respectievelijk Mr. T.W.G. de Wit en prof. mr. E.P.M. Joosen wordt overigens duidelijk dat niet alleen banken, maar ook andere soorten financiële ondernemingen door de Wwft wordt opgedragen de rol van poortwachter te vervullen. Mr. R. Steenbergen bespreekt in zijn bijdrage dat poortwachters daarbij ook moeten waarborgen dat privacywetgeving niet wordt geschonden in de gemeenschappelijke strijd tegen witwassen.

De focus op de rol van de poortwachters bij het voorkomen en identificeren van witwassen draagt eraan bij dat de vraag naar de effectiviteit van het toezicht expliciet wordt gesteld: wegen de inspanningen van private partijen op het gebied van klantonderzoek en transactiemonitoring op tegen het daarmee bereikte effect en tegen de nadelen, zoals deze bijvoorbeeld worden beschreven in de bijdrage van mr. drs. J. van Bekkum? Welk aandeel van het witgewassen geld wordt ontdekt en/of voorkomen? Is het niet effectiever en/of efficiënter om de identificatie en bestraffing geheel aan de overheid op te dragen die opsporingsbevoegdheden kan inzetten bij de vervolging van witwassen?

De vraag naar de effectiviteit van ons stelsel is geen eenvoudig te beantwoorden vraag omdat deze pas beantwoord kan worden als de totale omvang van de witwasbehoefte, de mate waarin daarin wordt voorzien en het resultaat van de inspanningen van poortwachters en het Openbaar Ministerie bekend zijn. Maar het doel van witwassen is nu juist ervoor te zorgen dat het witwassen onzichtbaar blijft voor de buitenwereld.

Toch staat de vraag naar de effectiviteit van het anti-witwasbeleid al lange tijd centraal. In 2011 concludeerde de Financial Action Task Force (hierna: FATF)1 in het derde ‘Mutual evaluation report’ onder meer dat de effectiviteit van het Nederlandse beleid niet goed beoordeeld kon worden.2 Om aan die bevinding tegemoet te komen is de anti-witwasmonitor gelanceerd3 waarmee de activiteiten en resultaten van het anti-witwasbeleid in Nederland in kaart zijn gebracht.4 Toch werd ook in de eindrapportage van de tweede monitor5 geconstateerd dat het kwantificeren van resultaten grote beperkingen kent doordat (i) de omvang van het onderliggende probleem (witwassen) onbekend is, het zogenoemde dark figure probleem, (ii) preventieve effecten en verschuivingseffecten niet gemeten kunnen worden, (iii) de handhavingsactiviteiten vooral met kwalitatieve indicatoren worden gemeten, en (iv) er in Nederland slechts beperkt onderscheid wordt gemaakt naar soorten witwaszaken en de omvang van individuele zaken. Geconcludeerd wordt dat het in kaart brengen van kwantitatieve resultaten en effecten van het anti-witwasbeleid ‘een uitdaging’ is.

De schattingen van de omvang van witwassen in Nederland lopen dan ook sterk uiteen. In 2006 waren diverse schattingen beschikbaar op basis van onderzoek, maar deze liepen uiteen van minder dan 5 miljard tot 150 miljard Euro per jaar. In een onderzoek uit 20186 is de omvang van het witwassen in Nederland voor de periode 2004-2014 geschat, waarbij voor 2014 een omvang van 16 miljard Euro werd geschat. Van die 16 miljard Euro zou ca 9,1 miljard Euro uit het buitenlands afkomstig zijn. Drugs en fraude zouden samen verantwoordelijk zijn voor meer dan 90 procent van de witwasbehoefte, waarbij fraude het grootste aandeel heeft (7 tot 9,5 miljard Euro per jaar).7 In de jaren 2004-2014 zou Nederland qua aantrekkelijkheid voor witwassen steevast in de wereldwijde top 10 staan, wisselend op plaatsen 7, 8 en 9.8

Uit een recent onderzoek van dezelfde onderzoekers,9 waarbij de onderzoekers toegang kregen tot de verdachte transacties die de Financial Intelligence Unit (hierna: FIU) heeft geïdentificeerd, is de schatting van de totale omvang van het witwassen per jaar in Nederland verlaagd tot ca. EUR 12,8 mrd. Daarnaast bleek het grootste aandeel daarvan niet uit het buitenland te komen, maar juist uit de Nederlandse criminele economie: ca EUR 8,0 mrd. De totale Nederlandse criminele economie heeft volgens dit onderzoek een omvang van EUR 15,7 mrd. Een bedrag van EUR 7,7 mrd daarvan stroomt rechtstreeks naar buitenlandse financiële stelsels.

Bron: cijfers uit FD 13 november 2019 ‘Bijna € 13 mrd wordt er jaarlijks witgewassen in Nederland’

Het op 30 juni 2019 aan de Tweede Kamer gepresenteerde plan van aanpak10 heeft primair tot doel de effectiviteit van het anti-witwasbeleid te vergroten, onder meer met het oog op de nieuwe Mutual Evaluation van de FATF die voor Nederland in 2020 staat gepland, maar ook daarin wordt opgemerkt dat het moeilijk is inzicht in die effectiviteit te krijgen: ‘Om de effectiviteit van ons stelsel te verhogen moeten nog een aantal stappen worden gezet, waaraan dit plan van aanpak een wezenlijke bijdrage levert. Wij willen internationaal tot de koplopers op de aanpak van witwassen behoren. De evaluatie door de FATF zien wij als een belangrijk meetmoment om dit te toetsen. Toch is het inzicht in de effectiviteit nog beperkt.’

Om de effectiviteit van het beleid te beoordelen, zou ook gekeken kunnen worden naar enkele ‘harde’ cijfers in plaats van te vergelijken met de geschatte totale omvang van het witwassen: het aantal meldingen bij de FIU, het aantal als verdacht aangemerkte meldingen en de waarde daarvan. Deze cijfers publiceert de FIU jaarlijks. Volgens het jaaroverzicht 201811 van de FIU werden in 2018 753.352 ongebruikelijke transacties gemeld. Of een transactie ongebruikelijk is wordt bepaald aan de hand van de objectieve en subjectieve indicatoren die in de bijlage bij het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 zijn opgesomd. Bij de subjectieve indicatoren moet de Wwft-instelling beoordelen of er aanleiding is om te veronderstellen dat een transactie verband kan houden met witwassen of financieren van terrorisme. DNB schrijft in de nieuwe leidraad12 dat bij twijfel of een transactie ongebruikelijk is, ook moet worden gemeld. In totaal werden in 2018 57.950 transacties verdacht verklaard door de FIU met een totale waarde van EUR 9,5 mrd. Dat is een hogere totale waarde dan enig jaar daarvoor. Deze transacties vonden plaats in in totaal 8.738 verdachte dossiers, die door de FIU werden onderzocht en waarvan er 8.514 werden overgedragen aan de opsporings-, inlichtingen- en veiligheidsdiensten voor onderzoek. Als we hieruit mogen afleiden dat van het totale in Nederland witgewassen bedrag van EUR 12,8 mrd zo'n EUR 9,5 mrd wordt geïdentificeerd, zou het witwastoezicht heel effectief zijn. In een radio-interview13 meldde Curd Brenninkmeijer (landelijke recherche) echter dat bij de opsporing pas zo'n EUR 173 mio witgewassen geld is ‘teruggepakt.’ Dat is nog geen 2% van EUR 9,5 mrd.

De aandacht voor vergroting van de effectiviteit van het anti-witwasbeleid is dan ook niet onverwacht. Eén van de instrumenten die we in de praktijk zien ter vergroting van die effectiviteit is een verschuiving van het aanpakken van de eigenlijk witwasmisdrijven naar toezicht op de poortwachters. De eisen die aan poortwachters worden gesteld worden strenger, de groep van poortwachters is uitgebreid en het lijkt erop dat de handhaving jegens poortwachters toeneemt. Voor DNB stond in de Toezichtvooruitblik 201914 de adequate invulling van de poortwachtersfunctie centraal bij de aanpak van financieel-economische criminaliteit. In de DNB Toezichtvooruitblik 2020 staan ook de poortwachters centraal.15 En ook de AFM formuleert in haar Toezichtagenda 2020 het tegengaan van witwassen, terrorismefinanciering en andere financieel economische criminaliteit als sector brede toezichtprioriteit.

DNB kondigde in de Toezichtvooruitblik 2019 ook aan dat leidinggevende verantwoordelijken zouden worden aangesproken op hun verantwoordelijkheid voor het borgen van de poortwachtersfunctie en het zorgdragen voor de juiste compliance-houding binnen instellingen en noemde daarbij bestuurders, andere leidinggevenden (zoals hoofden compliance en audit) en commissarissen. In de Toezichtvooruitblik 2020 komt die invalshoek in bijlage 1 terug: DNB heeft de ambitie te voorkomen dat financiële instellingen betrokken raken bij financieel-economische criminaliteit door het vergroten van het eigenaarschap van bestuurders.16 DNB merkt op dat het doel is dat in 2020 iedere aangewezen Wwft-bestuurder heeft gerapporteerd over Wwft-compliance en in geval van tekortkomingen heeft gemeld welke herstelmaatregelen zijn of worden getroffen. Al die rapportages wil DNB in 2020 beoordelen en waar nodig instelling specifieke en sectorale vervolgacties in gang zetten. Niet alleen DNB heeft aandacht voor de bestuurder. De Tweede Kamer nam unaniem een motie17 aan waarin de regering werd verzocht te bewerkstelligen dat bij hoge schikkingen met rechtspersonen uitgangspunt is dat altijd strafrechtelijk onderzoek plaatsvindt naar feitelijk leidinggevenden en opdrachtgevers. Aan deze initiatieven ligt impliciet de veronderstelling ten grondslag dat het aanspreken van bestuurders leidt tot een effectievere aanpak van witwassen. Het zou goed zijn als ook dit uitgangspunt getoetst wordt in een volgend effectiviteitsonderzoek.